I SA/Wa 1703/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.O na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Nieruchomość położona w W., obręb[...], oznaczona ewidencyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (księga wieczysta [...]) stanowiąca własność B. O. (dalej powoływana jako skarżąca) została przeznaczona pod budowę dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...] na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 2001 r. nr[...]. 2. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w związku z brakiem zgody skarżącej na dobrowolne zbycie nieruchomości, wystąpił do Wojewody[...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (dalej powoływana jako spec ustawa drogowa) – w wersji obowiązującej do dnia 15 grudnia 2006 r. 3. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości [...] złotych, do którego wypłaty został zobowiązany Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. 4. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad kwestionując ustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. w dniu 23 października 2008 r. 5. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] uchylił powyższą w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister stwierdził, że rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu jest prawidłowe i poprzedzone prawidłowo wszczętym i przeprowadzonym postępowaniem. Natomiast w kwestii dotyczącej ustalenia odszkodowania, organ w pierwszej kolejności przywołał treść przepisów art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, art. 134 oraz 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Minister wskazał, że dokonał szczegółowej analizy operatu szacunkowego sporządzonego w takcie postępowania na zlecenie organu pierwszej instancji przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. Biegły ten określił wartość wywłaszczanej nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. Do porównań zostały przyjęte transakcje, których przedmiotem były nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowana na terenie powiatu [...] i [...]. Przy tym biegły wyjaśnił, że niemożliwe było zbudowanie modelu rynku w oparcie o transakcje nieruchomości nabywanych pod drogi. Minister zakwestionował powyższe ustalenia wskazując, że z tabelarycznego zestawienia transakcji dołączonego do odwołania wynika, że na rynku lokalnym zaistniało kilkadziesiąt transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. I tym samym nie można dać wiary wyjaśnieniom rzeczoznawcy majątkowego, co do braku transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne. W związku z powyższym Minister stwierdził, że operat szacunkowy narusza § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uwzględniającego zaistnienie na rynku lokalnym transakcji drogowych uzasadnia konieczność przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, gdyż w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skarżąca reprezentowana przez adwokata A. J. nie zgodziła się z powyższą decyzją Ministra i wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. Zdaniem skarżącej biegły sporządzając operat wykazał się należytą starannością, gdyż wywłaszczana nieruchomości nie była pierwotnie przeznaczona pod budowę dróg i skarżąca zamierzała je podzielić i przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości nie dokonywano transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Dodatkowo skarżąca stwierdza, że dokonując wyceny nieruchomości pod drogi nie można przyjąć cen transakcyjnych przeznaczonych lub zajętych pod drogi, ponieważ taki rynek nie istnieje a ewentualne transakcje nie mają charakteru wolnego. Zdaniem skarżącej odszkodowanie ustalone decyzją Wojewody [...] jest odszkodowaniem słusznym mając ekwiwalentny charakter. 2. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej powoływana jako ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Zgodnie z art. 119 § 2 ppsa Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. 3. Zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia odszkodowania w oparciu o przepis art. 18 specustawy drogowej, którego treść została przywołana powyżej. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Dodatkowo szczegółowe zasady określenia wartości rynkowych nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania regulują przepisy powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny. W szczególności materialnoprawne przesłanki określania wartości nieruchomości nabywanych pod drogę reguluje § 36 tego rozporządzenia. W przepisie tym przyjęto zasadę, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne znajduje zastosowanie podejście porównawcze przy jednoczesnym przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele. 4. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie fundamentalne znacznie ma ocena, czy Minister zasadnie uznał, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania jako naruszający przepis § 36 ust. 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który jednoznacznie określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W ocenie Sądu Minister dokonał prawidłowej wykładni § 36 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia. Podzielić należy wyrażony w decyzji pogląd, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero zatem po nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniu, że na analizowanym terenie nie występują transakcje porównywalne, dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. W związku z tym stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie biegły w sposób nieuprawniony pominął ceny nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne. Skoro prawodawca nakazał brać pod uwagę te ceny, to biegły był zobligowany do przyjęcia do porównań cen nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne. 5. W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał za prawidłową decyzję Ministra uznającą, że akceptacja opinii rzeczoznawcy majątkowego oznaczała pominięcie możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie dla celów wyceny, cen transakcyjnych nieruchomości uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne zwłaszcza w świetle przedstawienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wykazu transakcji możliwych do wykorzystania przez biegłego rzeczoznawcę. Należy przy tym podkreślić, że organ pierwszej instancji bezkrytycznie zaakceptował uzasadnienie zawarte w operacie szacunkowym uznając je za wystarczające, gdy tymczasem wycena rzeczoznawcy jest dowodem, który jak każdy inny podlega ocenie organu (art. 77 § 1 Kpa) i ta ocena winna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 Kpa). Skutkowało to zaniechaniem poszukiwania transakcji dotyczących działek zagospodarowanych pod drogi, co mogło mieć wpływ na wybór metody oszacowania i w konsekwencji na wartość nieruchomości. 6. W całej rozciągłości należy podzielić również zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 Kpa. W sytuacji kiedy nie można usunąć stwierdzonych naruszeń z uwagi na nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w części konieczne jest zastosowanie art. 138 § 2 Kpa, tj. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nie można bowiem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie określić mianem "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 Kpa. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Nie jest to możliwe z samego założenia, jeżeli w postępowaniu pierwszoinstnacyjnym stan faktyczny sprawy nie został ustalony przynajmniej w zasadniczej części (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. I OSK 678/09 – LEX 484872). Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że wydane przez Ministra Infrastruktury w oparciu o cytowany art. 138 § 2 Kpa rozstrzygnięcie było uzasadnione przede wszystkim przeprowadzeniem w sposób wadliwy przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, tj. z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, w zakresie mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] zaniechał bowiem wyjaśnienia w sposób kompleksowy i całkowity, jaka jest wartość rynkowa nieruchomości będącej przedmiotem odszkodowania, co spowodowane było głównie zastosowaniem niewłaściwej metody szacowania i bezkrytycznym przyjęciem operatu szacunkowego oraz argumentów w nim zawartych. 7. Nie można ponadto podzielić zarzutu skarżącej, iż odszkodowanie ustalane w oparciu o ceny nieruchomości nabywanych pod drogi nie będzie słusznym odszkodowaniem. Mechanizm obliczania wartości rynkowej nieruchomości poprzez zawężenie nieruchomości podobnych tylko i wyłącznie do nieruchomości nabywanych pod drogi w żadnym razie nie narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującego prawa do słusznego odszkodowania, a nie dającego gwarancję uzyskania odszkodowania według najbardziej korzystnego dla wywłaszczanych mechanizmu obliczania wartości rynkowej nieruchomości. 8. Regulacja zawarta w § 36 powołanego rozporządzenia nie narusza – zdaniem Sądu – również wynikającej z art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) zasady zachowania właściwego balansu pomiędzy potrzebami interesu publicznego, a wymogami ochrony podstawowych praw obywateli w przypadku odebrania prawa własności (mienia). Wynikający z § 36 ust. 1 sposób obliczenia odszkodowania nie wprowadza bowiem widocznej dysproporcji na niekorzyść wywłaszczanych jednostek (patrz wyrok w sprawie Papachelas przeciwko Grecji z dnia 25 marca 1999 r. nr 31423/96, § 49). 9. W związku z powyższym należy w całości podzielić argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, natomiast zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie, zwłaszcza że trudno obecnie przewidywać jaka będzie wysokość ustalonego ponownie odszkodowania. Z tych względów, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ppsa skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.