I SA/Wa 622/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi [...] w O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...]. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dnia 10 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - Wojewoda [...] przekazał Gminie B., nieodpłatnie, własność działki położonej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej KW Nr [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Działka ta była własnością Skarbu Państwa i znajdowała się w dyspozycji Szkoły Podstawowej w O.. W części stanowi boisko sportowe, a w części stanowi obszar użytków rolnych znajdujących się w użytkowaniu nauczycieli zgodnie z Kartą Nauczyciela. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zwróciła się Izba [...], wskazując, iż działka nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa - zatem nie było podstaw do wydania decyzji przekazującej tę nieruchomość na własność Gminie B . Po rozpoznaniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] – z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony i nie jest zdolny do wszczęcia postępowania administracyjnego. Minister stwierdził, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 kpa. W świetle wskazanej normy prawnej, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Dodatkowo wskazać należy, że interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Ponadto zgodnie z obowiązującym orzecznictwem stroną postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która to mienie przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina (vide: wyrok NSA z dnia 29 września 1998 r. sygn. akt I SA 57/98). Minister dodał, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w M. z dnia 27 października 2009 r. działki nr [...] i [...] uregulowane w KW Nr [...] powstały [...] miejsce parcel gruntowych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z lwh [...] gm. kat. [...] – zaś prawo własności do nich wpisane było na rzecz szkoły miejscowej w O. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpiła Izba [...]. Podtrzymała wcześniej przedstawioną argumentację oraz podniosła, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową i należy do niej zastosować przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Dodała, że działka nr [...] odpowiada parcelom gruntowym nr [...], [...] i [...] oraz parceli budowlanej [...] z [...] gm. katastralnej [...], w którym ujawniona jest własność wsi O. Zaś działka nr [...] odpowiada parcelom gruntowym nr [...], [...], [...] i [...] z lwh [...] gm. katastralnej [...], w którym ujawniona jest własność Szkoły miejscowej w O.. Poinformowała też, że Izba [...] ma siedzibę od wielu lat w budynku po miejscowej szkole na działce nr [...], zaś działka nr [...] stanowi boisko sportowe. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] – podtrzymując swoje stanowisko, iż Izba [...] nie ma przymiotu strony, bowiem nie posiada interesu prawnego w zakresie żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej. Podniósł, że skarżąca nie wykazała, iż na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, tj. [...] kwietnia 2000 r. legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, bądź nieruchomość ta stanowiła własność wspólnoty. gruntowej. Mocy dowodowej nie można przyznać załączonym do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kopiom pism, których przedmiotem jest działalność wspólnoty Towarzystwa [...]. Również załączone zeznanie świadków, datowane na dzień 15 stycznia 2010 r. w żaden sposób nie podważają dokonanych ustaleń. Natomiast z odpisu zupełnego księgi wieczystej Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. wynika, że została ona założona dla nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta dawna lwh. [...] gm. kat. [...], zaś zaświadczenie Sądu Rejonowego w M. z dnia 27 października 2009 r. wskazuje, że działki nr [...] i [...] uregulowane w KW Nr [...] powstały z parcel gruntowych z lwh [...] gm. kat. [...] (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) i były własnością szkoły miejscowej w O.. Minister dodał, iż Izba [...] nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność, że nieruchomość ta stanowiła wspólnotę gruntową - własność mieszkańców O. Tymczasem sposób powoływania oraz funkcjonowania wspólnot gruntowych reguluje ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Zgodnie z art. 8 powyższej ustawy starosta ustala, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Także starosta, w drodze decyzji, ustala wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie. Dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz ustalenie wykazów powinno być dokonane w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy. Decyzje w przedmiotowych sprawach podaje się do wiadomości uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza się je przez wywieszenie w urzędzie gminy na okres 14 dni. Art. 14 wyżej przewołanej ustawy informuje, że aby sprawować zarząd nad wspólnotą i właściwie zagospodarowywać grunty wchodzące w skład tej wspólnoty, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę. W ustawie wyraźnie więc określono warunki, które dają wspólnocie możliwość wykazania interesu prawnego np. w postępowaniu administracyjnym. Natomiast we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 8 grudnia 2009 r. nie wykazano legitymacji prawnej do występowania w charakterze strony. Minister zauważył też, iż postępowanie wyjaśniające, poprzedzające orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, nie zaś badania, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Reasumując wskazał, że Izba [...] nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego - z tej też przyczyny zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie na podstawie art. 157 § 3 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Izba [...], wnosząc o unieważnienie decyzji pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu podtrzymała swoje stanowisko, że działka nr [...] odpowiada parcelom gruntowym nr [...],[...] i [...] oraz parceli budowlanej [...] z lwh [...] gm. katastralnej [...], w którym ujawniona jest własność wsi O.. Zaś działka nr [...] odpowiada parcelom gruntowym nr [...], [...],[...] i [...] z lwh [...] gm. katastralnej O., w którym ujawniona jest własność Szkoły miejscowej w O. W związku z powyższym nie było podstaw do wydania decyzji komunalizacyjnych na rzecz gminy B. dotyczących działek nr [...] i nr [...] położonych w O., wydanych na podstawie map z synchronizacją, na których geodeta poświadczył nieprawdę, iż nieruchomości te stanowią własność Skarbu Państwa. Dodała, że Izba [...] ma od wielu lat siedzibę w budynku po miejscowej szkole na działce nr [...], natomiast działka nr [...] stanowi boisko sportowe. Działki te stanowią "wspólnotę fundatorów budowy szkoły, zaś przedstawiciele Izby [...] są spadkobiercami fundatorów budowy szkoły miejscowej stanowiącej wspólnotę gruntową na tych nieruchomościach i mają interes prawny do tej własności". W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że skarżąca Izba [...] nie przedłożyła żadnych dowodów, mogących potwierdzić jej interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Pismem z dnia 30 sierpnia 2010 r. uczestnik postępowania Gmina B. wniosła o oddalenie skargi. Poinformowała też Sąd, że nie wykonywała mapy z synchronizacją, ponieważ była założona księga wieczysta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...]. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy Izba [...] posiada przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w związku z art. 28 kpa i art.156 § 1 kpa, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało ją do skutecznego złożenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. – którą przekazał on Gminie B., nieodpłatnie, własność działki położonej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Stroną - jak to określa art. 28 kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej, organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności decyzji wykażą swój interes prawny lub obowiązek. Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził, iż skarżąca Izba [...] nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...] - bowiem nie wykazała ona interesu prawnego, uzasadniającego wystąpienie przez nią z takim wnioskiem. Skarżąca w ogóle nie podnosiła, że była właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzała tylko, iż nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, gdyż stanowi własność mieszkańców O. jako wspólnota gruntowa i należy do niej zastosować przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Nawet - gdyby tak istotnie było - to uprawnienia strony w niniejszym postępowaniu mogłaby mieć tylko spółka sprawująca zarząd nad wspólnotą. Wobec tego należy stwierdzić, iż żądanie Izby [...] nie wynika z określonego przepisu prawa materialnego - nie poparte jest nawet interesem faktycznym. Tym samym brak jest podstaw aby uznać, że jest ona stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa w razie ustalenia, że o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot nie będący stroną, organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek Izby [...] - z uwagi na brak legitymacji prawnej do żądania wszczęcia takiego postępowania. Konkludując, należy stwierdzić, że decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji są prawidłowe. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył on stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.