II GSK 344/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Dorota Pędziwilk - Moskal Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 480/10 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 480/10, oddalił skargę E. S. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I E. S. (dalej: Skarżący) w dniu 15 maja 2009 r. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w którym ubiegał się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO) do wszystkich deklarowanych działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej 24,68 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (dalej: UPO) do działek rolnych o powierzchni 18,04 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni przeznaczonej na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) do powierzchni 5.67 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. M., mając na uwadze wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 28 czerwca 2009 r. w gospodarstwie Skarżącego decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] przyznał Skarżącemu jednolitą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości oraz uzupełniającą płatność obszarową i płatność zwierzęcą do powierzchni zadeklarowanej we wniosku. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie zarzucając, że organ bezpodstawnie wykluczył powierzchnię 0,07 ha z działki rolnej Z w sytuacji, gdy kontrola na miejscu nie potwierdziła zawyżenia oraz bezpodstawnie stwierdził, że działka rolna W o powierzchni 0,10 ha nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: ARiMR) decyzją z [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kontrola na miejscu, przeprowadzona w dniu 28 czerwca 2009 r. oraz kontrola administracyjna wykazała na działkach rolnych AM/AM1, AI, P/P1, W, Ł, Z zawyżoną powierzchnię gruntów rolnych w zakresie JPO - 0,47 ha (powierzchnia deklarowana 24,68 ha, powierzchnia stwierdzona 24,21 ha). Jak stwierdził organ, pomiary działek nie budziły wątpliwości, a nieprawidłowości dodatkowo potwierdziła dołączona dokumentacja fotograficzna oraz obraz ortofotomap. Stwierdzono, że różnica powyższej powierzchni, tj. 0,47 ha (JPO) jest powierzchnią zawyżoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę E. S. podkreślił, że organy ARiMR nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez beneficjenta. Przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego. Wprowadziła do postępowania prowadzonego na podstawie jej przepisów elementy kontradyktoryjności. Zdaniem Sądu I instancji kwestia zebrania materiału dowodowego na gruncie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została ujęta odmiennie. To strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy, zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W opinii Sądu, na podstawie ustalonego stanu faktycznego, organy administracyjne prawidłowo rozpatrzyły materiał dowodowy, w szczególności wyniki kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej, czego konsekwencją było przyznanie płatności JPO w pomniejszonej wysokości. Sąd I instancji wskazał, że w przeprowadzonym postępowaniu Skarżący nie przedstawił dowodów, które podważałyby ustalenia organów. WSA nie dostrzegł sprzeczności pomiędzy ustaleniami kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie Skarżącego w dniu 28 czerwca 2009 r. i wynikami kontroli administracyjnej. Zdaniem WSA organ odwoławczy słusznie zauważył, że kontrola przeprowadzona na miejscu w dniu 28 czerwca 2009 r. nie obejmowała wszystkich działek zgłoszonych do płatności. Kontrolą nie została objęta działka rolna oznaczona symbolem Z położona na działkach ewidencyjnych nr 319 i 320/1, co potwierdza raport z czynności kontrolnych (k. 121 akt administracyjnych). Organy ustalając powierzchnię działki rolnej Z kwalifikującą się do przyznania płatności oparły się na wynikach kontroli administracyjnej. Kontrola została przeprowadzona na podstawie pomiaru i analizy powierzchni uprawnionej do płatności wynikającej ze zdjęć naniesionych na ortofotomapy zawierających m.in. wektoryzowane granice poszczególnych działek ewidencyjnych oraz wyznaczoną na tej podstawie maksymalną powierzchnią kwalifikującą się do płatności. Zmierzona w ten sposób powierzchnia wyniosła 0,48 ha i była mniejsza od deklarowanej o 0,07 ha. Z kolei działka rolna oznaczona symbolem W położona na działce ewidencyjnej nr 300, była objęta kontrolą na miejscu. Na dzień kontroli, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo zgodną z powierzchnią deklarowaną, tj. 0,1 ha. Jak wskazał WSA w trakcie kontroli administracyjnej działka ta nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Zdjęcie tej działki rolnej wykonane w 2004 r. naniesione na ortofotomapę wskazywało, że nie była ona użytkowana rolniczo zarówno w 2004 r., jak i w 2003 r. Stwierdzona na zdjęciu gęstość zadrzewienia i zakrzaczenia w 2004 r. była na tyle duża, że również w 2003 r. uniemożliwiało ono uznanie tej powierzchni za użytki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Zdaniem WSA powyższe okoliczności nie świadczą o sprzeczności pomiędzy ustaleniami kontroli na miejscu a wynikami kontroli administracyjnej. Ustalenia kontroli na miejscu potwierdzały stan działki istniejący na dzień kontroli, tj. 28 czerwca 2010 r., co wskazywało, że w okresie pomiędzy wykonaniem zdjęcia a datą kontroli na miejscu działka została wykarczowana i nie była wykorzystana rolniczo. W związku z tym, działka rolna W została prawidłowo wykluczona z płatności JPO. Ustalenia dotyczące pozostałych działek nie były kwestionowane przez Skarżącego. Kontrola na miejscu nie obejmowała działek AM, AI i P. Powierzchnia działki AM została skorygowana przez Skarżącego. Powierzchnia działek AI i P została ustalona w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej. Natomiast powierzchnia działki Ł, została ustalona na podstawie kontroli na miejscu. Sąd podkreślił, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią zatwierdzoną może zostać ustalona zarówno w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu, jak i kontroli administracyjnej, dla potrzeb której można wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS) polegające na ortoodwzorowaniu lotniczym lub satelitarnym, zaś uzyskane w drodze jednego lub drugiego rodzaju kontroli wyniki mają równoprawne znaczenie WSA nie znalazł także podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, jak też zasady przekonywania stron. Organy działając zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego dokładnie wyjaśniły okoliczności sprawy, ustosunkowały się do żądań i twierdzeń stron. Sąd I instancji podkreślił, że z akt sprawy nie wynikało, aby Skarżący wnosił o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu lub kontroli administracyjnej. Wielkość zawyżenia powierzchni została ustalona na podstawie wyników zarówno kontroli na miejscu, jak i kontroli administracyjnej. II E. S. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) – naruszenie przepisów prawa materialnego przez: a) błędne zastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, dalej: ustawa z 2007 r.) w związku z art. 3 ust. 3 cyt. ustawy, poprzez wbrew obowiązkowi stania na straży praworządności przerzucenie całego ciężaru dowodu na Skarżącego, który nie jest przecież równorzędnym dla organu administracji publicznej podmiotem prawa prywatnego w sferze materialno - prawnej i procesowej, b) niezastosowanie art. 37a ustawy z 2007 r., co doprowadziło do bezpodstawnego zmniejszenia jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, w sytuacji, gdy zmniejszenie wynosi nie więcej niż równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1913/2006, bowiem ogólna różnica powierzchni wyniosła 0,47 ha, zaś różnica zakwestionowana przez Skarżącego 0,07 ha, co nie przekracza w złotych równowartości kwoty 100 euro; c) niezastosowanie art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 w zw. z art. 24 ust. 1 lit. c) cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, a maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha, w sytuacji, gdy niezgodność wyniosła 0,47 ha, a niezgodność zakwestionowana przez Skarżącego 0,07 ha, co niewątpliwie mieści się w granicach tolerancji wskazanych w przywołanym przepisie. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz pominięcie okoliczności faktycznych zgłaszanych przez Skarżącego, a także zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a szczególnie raportu z czynności kontrolnych dokonanych u Skarżącego dnia 28 czerwca 2009 roku, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez organ błędnego założenia, że to Skarżący a nie organ prowadzący postępowanie, miał zebrać cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, b) naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, iż organ odwoławczy uchylił się od ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu, c) naruszenie art. 6 k.p.a. wyrażającego zasadę legalności (praworządności) w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia (zaskarżonego wyroku) bez podstawy prawnej w zakresie przyjęcia, że podstawą określenia powierzchni jest kontrola administracyjna (w oparciu o ortofotomapy) a nie kontrola geodezyjna przeprowadzana bezpośrednio na kontrolowanym gruncie. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art.183 § 1 p.p.s.a., zasada związania sądu granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej określa wskazany w nim zakres zaskarżenia orzeczenia oraz podstawy jego kwestionowania. Normatywne uregulowanie podstaw kasacyjnych zawiera w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że o ile podstawa zdefiniowana w punkcie 1) tego przepisu nie została powiązana z dodatkowym warunkiem (przesłanką), o tyle w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., niezbędnym elementem redakcyjnym zarówno zarzutu jak i uzasadnienia jest wskazanie potencjalnego istotnego wpływu wytkniętego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia). Sąd I instancji - wbrew treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - w uzasadnieniu wyroku odniósł się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze. Natomiast zupełnie nie rozważał podstaw prawnych rozstrzygnięć organów obu instancji. Sąd nie poddał merytorycznej kontroli zasadności decyzji organów dotyczących przyznania płatności JPO w pomniejszonej wysokości. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie powinny znaleźć zastosowanie zarówno akty prawa krajowego oraz prawa unijnego. W odniesieniu do źródeł prawa krajowego zasadnicze znaczenie ma ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jednocześnie wskazać należy, iż w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie mają akty prawne wydane przez organy Unii Europejskiej, a zwłaszcza: - rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008; - rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 348/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003; - rozporządzenie Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniające niektóre rozporządzenia. Postępowanie w sprawie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, do którego w kwestiach nie uregulowanych w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym regulowane są stosunki administracyjnoprawne, przy czym postępowanie to mieści się w pojęciu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, a rozstrzygnięcia merytoryczne zapadają w formach władczych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niezastosowanie ich przez Sąd I instancji. Skarżący jednak nie wykazał, czy te naruszenia mogłyby mieć potencjalnie istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały przez autora skargi kasacyjnej powiązane z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej naruszonymi przez Sąd I instancji. Ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom powinno nieodłącznie towarzyszyć wskazanie naruszonych przez Sąd I instancji przepisów tej ustawy. Jednakże stosownie do postanowień uchwały NSA z 26 października 2010 r. (sygn. akt I OPS 10/09), wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych podstawach kasacyjnych. Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia zebrania materiału dowodowego na gruncie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została bowiem ujęta odmiennie, niż we wskazanych przepisach. Ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt ustawy z 2007 r., że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu k.p.a., na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2007 r. obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organach ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Oficyna 2008, s. 51, 52). Sąd I instancji słusznie stwierdził, że na podstawie ustalonego stanu faktycznego, organy administracyjne prawidłowo rozpatrzyły materiał dowodowy, w szczególności wyniki kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia (zaskarżonego wyroku) bez podstawy prawnej w zakresie przyjęcia, że podstawą określenia powierzchni jest kontrola administracyjna (w oparciu o ortofotomapy), a nie kontrola geodezyjna przeprowadzana bezpośrednio na kontrolowanym gruncie. Podkreślenia wymaga, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnia zatwierdzoną może zostać ustalona zarówno w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu, jak i kontroli administracyjnej, dla potrzeb której można wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS), polegające na ortoodwzorowaniu lotniczym lub satelitarnym, zaś uzyskane w drodze jednego lub drugiego rodzaju kontroli wyniki mają równoprawne znaczenie (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1069/08, Lex nr 561829). W rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona zarówno kontrola na miejscu w gospodarstwie Skarżącego w dniu 28 czerwca 2009 r., jak i kontrola administracyjna. Prawo, a nawet obowiązek organów administracji publicznej do przeprowadzania tych kontroli wynika m. in. z rozporządzenia nr 796/2004, które ma bezpośrednie zastosowanie w prawie polskim. Przepis art. 23 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Podkreślenia wymaga, że jak wskazał Sąd I instancji z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący wnosił o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu lub kontroli administracyjnej. Ponadto, Skarżący nie przedstawił również dowodów, które podważałyby ustalenia organów dokonane w wyniku przeprowadzonych kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), jak też zasady przekonywania stron (art. 11 k.p.a.). Organy działając zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego dokładnie wyjaśniły okoliczności sprawy, ustosunkowały się do żądań i twierdzeń strony. Przesłanki przemawiające za podjętym rozstrzygnięciem przedstawiono w uzasadnieniu decyzji. Nie doszło również do naruszenia art. 6 k.p.a., gdyż organy administracji publicznej działały na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Nieskuteczność, z przyczyn podanych, zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego. Zauważyć bowiem należy, że co do zasady efektywne zarzucenie naruszenia przepisów postępowania czyni przedwczesnymi zarzuty naruszenia prawa materialnego. Omawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego w kolejności podanej w petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy z 2007 r. w zw. z art. 3 ust. 3 cyt. ustawy poprzez przerzucenie całego ciężaru dowodu na Skarżącego, który nie jest przecież równorzędnym dla organu administracji publicznej, podmiotem prawa prywatnego w sferze materialno-prawnej i procesowej. Ustawodawca w art. 3 ust. 2 ustawy z 2007 r. wprowadza istotne modyfikacje zasad procedowania w porównaniu z regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Te modyfikacje osłabiają pozycję procesową stron postępowania. Stosownie do art. 3 ust. 2 cyt. ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Tym samym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Klauzula "ciężaru udowodnienia" przejęta została z art. 6 k.c. Nie przystaje ona do legislacji dotyczącej procedur stosowanych w rozstrzyganiu stosunków publicznoprawnych. Wskazana klauzula jest jedną z podstawowych zasad regulacji stosunków między równorzędnymi podmiotami prawa prywatnego w sferze materialno-prawnej i procesowej (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Oficyna 2008, s. 54). Z uwagi na powyższe, zarzuty naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy z 2007 r. w zw. zw. z art. 3 ust. 3 cyt. ustawy nie są uzasadnione, a ponadto Skarżący nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie tych przepisów. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji oraz organy ARMiR art. 37a ustawy z 2007 r. w zw. z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. W konsekwencji, doprowadziło to do bezpodstawnego zmniejszenia płatności, o której mowa w art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 1782/2003, w sytuacji gdy zmniejszenie wynosi nie więcej niż równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1913/2006, bowiem ogólna różnica powierzchni wyniosła 0,47 ha, zaś różnica zakwestionowana przez Skarżącego 0,07 ha, co nie przekracza w złotych równowartości kwoty 100 euro. Stosownie do art. 23 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 państwa członkowskie mogą postanowić o niestosowaniu zmniejszenia lub wykluczenia płatności bezpośrednich wynoszącego 100 euro lub mniej na pojedynczego rolnika w roku kalendarzowym. Zatem prawodawca unijny pozostawił państwo członkowskim swobodę podjęcia decyzji o niestosowaniu zmniejszeń lub wykluczeń z płatności w stosunku do rolników w przypadkach określonych w prawie krajowym. Polski ustawodawca unormował przypadek niestosowania zmniejszeń lub wykluczeń płatności w art. 37a ust. 1 ustawy z 2007 r. Stosownie do tego przepisu zmniejszeń lub wykluczeń płatności nie stosuje się, jeżeli zmniejszenie lub wykluczenie wynosi nie więcej niż równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21.12.2006, str. 52, z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie kontrola na miejscu, przeprowadzona w dniu 28 czerwca 2009r w gospodarstwie Pana S. oraz kontrola administracyjna wykazała na działkach rolnych AM/AM1, AI, P/Pl, W, Ł, Z zawyżenie powierzchni gruntów rolnych w zakresie: JPO - 0,47 ha- powierzchnia deklarowana 24,68 ha, powierzchnia stwierdzona 24,21 ha. W związku z tym, że łączna powierzchnia zadeklarowana we wniosku do płatności JPO wynosiła 24,68 ha natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wynosiła 24,21 ha różnica powyższej powierzchni, tj, 0,47 ha (JPO) jest powierzchnią zawyżoną. W analizowanym stanie faktycznym, stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2009 r. została określona w wysokości 506,98 złotych. Równowartość 100 euro w przeliczeniu na złote na koniec miesiąca września 2009 r. wynosiła natomiast 424 złote. Różnica 0,47 ha stanowi więc w przeliczeniu na złote 238,28 złotych, co przedstawia wartość niższą niż równowartość 100 euro, a tym bardziej różnica w powierzchni 0,07 ha (35,49 złotych) stanowi wartość niższą niż równowartość 100 euro. Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien rozważyć, czy powyższe regulacje mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a w konsekwencji, czy organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powinny decyzją zmniejszać płatności w stosunku do Pana S. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w zw. z art. 24 ust. 1 lit. c) cyt. rozporządzenia poprzez niezastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji, jak i organy ARiMR. Stosownie do art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej. Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c) cyt. rozporządzenia kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. Z art. 30 ust. 1 akapit drugi cyt. rozporządzenia wynika, że tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej. Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji powinien rozważyć, czy powierzchnia działek rolnych powinna być określana z uwzględnieniem tolerancji pomiaru, o której mowa w art. 30 ust. 1 cyt. rozporządzenia, którego przepisy mają bezpośrednie zastosowanie w prawie polskim. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien rozważyć, czy przepisy prawa materialnego wskazane przez autora skargi kasacyjnej mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Powołane w skardze kasacyjnej regulacje nie zostały bowiem zastosowane ani przez organy obu instancji, ani nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Zatem Sąd weźmie pod uwagę wiążące go powyższe wywody dotyczące zarówno rozważenia zasadności pomniejszenia jednolitej płatności obszarowej przez organy w świetle unormowania zawartego w art. 37a ustawy z 2007 r. w zw. z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, jak i zasadności stosowania w rozpoznawanej sprawie tolerancji pomiaru, o której stanowi art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w zw. z art. 24 ust. 1 lit. c) cyt. rozporządzenia i mając je na względzie wyda stosowne rozstrzygnięcie co do decyzji organów obu instancji dotyczących przyznania jednolitej płatności obszarowej Panu S. w pomniejszonej wysokości. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a.