I SA/Wa 597/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania E. Ś. od decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. ustalającej wysokość kwoty nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznanego decyzją tego organu nr [...] z [...] października 2008 r., powstałego za okres od 1 października 2008 r. do 30 listopada 2008 r. wraz z ustawowymi odsetkami, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał iż Burmistrz W. decyzją z dnia [...] października 2008 r. przyznał E. Ś. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Powyższa decyzja została doręczona w dniu 2 marca 2009 roku. Pismem z dnia 14 września 2009 r. Komornik Sądowy przy Sadzie Rejonowym w W. poinformował, iż od dłużnika M. Ś. wyegzekwował 15 października 2008 r. i 19 listopada 2008 r. kwotę [...] zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku Burmistrz W. ustalił wysokość kwoty nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznanego swoją decyzją z [...] października 2008 r. powstałego za okres od 1 października 2008 r. do 30 listopada 2008 r. wraz z ustawowymi odsetkami, które zostaną naliczone do dnia całkowitej spłaty. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła E. Ś., wskazując, iż decyzja przyznająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego została jej doręczona dopiero w 2 marca 2009 r., a alimenty wypłacono w 2008 roku. Komornik sądowy pomimo otrzymania decyzji wypłacił wyegzekwowane kwoty alimentów. Rozpatrując odwołanie Kolegium wskazało, że w myśl art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2007 r. Nr 192 poz. 1378 ze zm.), osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz _z ustawowymi odsetkami. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "nienależnego świadczenia" w art. 2 pkt 7 tej ustawy. Zgodnie z art.. 2 pkt 7 lit d) nienależnym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Organ II instancji podkreślił, że zagadnienie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może wystąpić w dwóch różnych momentach czasowych. I tak może mieć miejsce w okresie obowiązywania decyzji przyznającej świadczenia, jak również kwestia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może pojawić się dopiero po upływie okresu czasu na jaki świadczenia te zostały przyznane. Wskazane wyżej dwa różne momenty czasowe, w których może dojść do ustalenia, że doszło do nienależnie pobranych świadczeń ma swoje dalsze konsekwencje prawne. Mianowicie w przypadku gdy kwestia nienależnie pobranych świadczeń powstała jeszcze w trakcie obowiązywania decyzji przyznającej te świadczenia wówczas rozwiązania wymagają dwa zagadnienia: z jednej strony ustalenie że osoba nienależnie pobrała świadczenie i orzeczenie o obowiązku ich zwrotu, z drugiej strony zachodzi potrzeba uchylenia nadal obowiązującej decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia, aby strona dalej nie pobierała świadczeń. Organ wyjaśnił, że w sytuacji gdy kwestia nienależnie pobranych świadczeń powstaje po zakończeniu okresu zasiłkowego ustalonego w decyzji o przyznaniu świadczeń, to wówczas zagadnieniem wymagającym rozwiązania jest tylko kwestia dotycząca ustalenia czy pobrane świadczenia mają charakter nienależny, a jeżeli tak to orzeczenie o obowiązku zwrotu. W tym przypadku nie uchyla się decyzji przyznającej świadczenia, albowiem decyzja ta z uwagi na upływ czasu określony w decyzji już wygasła (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2009 roku sygn. akt: III SA/Kr 743/08, publ. CBOSA). Taka właśnie sytuacja, zdaniem organu, zaistniała w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy warunkiem uznania wypłaconych E. Ś. świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane jest konieczność ustalenia dwu podstawowych kwestii: 1) czy zaistniała sytuacja określona w art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 7 września 2007 roku; 2) czy strona była poinformowana o konieczności zawiadomienia organu o okolicznościach mających wpływ na ustalenie bądź wypłatę świadczeń i obowiązku tego nie dopełniła. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie potwierdza, iż decyzją z dnia [...] października 2008 roku przyznano E. Ś. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Natomiast 15 października 2008 roku i 19 listopada 2008 roku, a zatem w okresie, na który przyznano stronie świadczenie, Komornik Sądowy przy Sadzie Rejonowym w W. wyegzekwował od dłużnika alimentacyjnego kwotę zaległych alimentów w wysokości [...] zł. Zdaniem organu zaistniała zatem okoliczność do uznania, iż świadczenie z funduszu alimentacyjnego pobrane przez E. Ś. w okresie od 1 października 2008 r. do 30 listopada 2008 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d omawianej ustawy. Z kolei ze złożonego przez stronę w dniu 3 października 2008 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynika, iż E. Ś. została pouczona o obowiązku informowania organu o zmianie w wysokości egzekwowanych przez komornika sądowego świadczeń alimentacyjnych. Zdaniem organu pouczenie to odpowiada treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. Pouczenie zawarte we wniosku zobowiązuje osoby ubiegające się o przyznanie świadczeń do informowania o zmianach sytuacji finansowej już z chwilą złożenia tego wniosku. Dlatego w ocenie organu bez znaczenia w warunkach niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że doręczenie decyzji przyznającej świadczenie nastąpiło po dacie, kiedy stronie wypłacono wyegzekwowane kwoty alimentów. Z powyższych przyczyn organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. Ś. Skarżąca podniosła, iż w okresie pobierania świadczenia nie poinformowano jej o tym, że niesłusznie je pobiera. Skarżąca wskazała, że pouczono ją o obowiązku informowania organu o zmianie wysokości egzekwowanych alimentów, a zmiana taka nie nastąpiła. Skarżąca podniosła, że nie może ponosić konsekwencji niekompetencji pracowników OPS i komornika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Stosownie do brzmienia art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej powoływana jako ,,p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Otóż kluczowe w rozpatrywanej sprawie jest to, że w aktach sprawy znajduje się pismo z 27 listopada 2009 r., nazwane decyzją nr [...], a które nie może być uznane za decyzję w rozumieniu art. 107 § 1 kpa, z uwagi na brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, bądź osoby podpisującej się z upoważnienia organu pod decyzją. Z tej przyczyny pismo z 27 listopada 2009 r. nie jest decyzją administracyjną. Jak wskazuje się w orzecznictwie brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. Konsekwencją tego jest, że projekt taki nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne (por. wyrok NSA z 10 października 2008 r. II GSK 508/ 07, Lex 516791). Wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że do zakwalifikowania danego aktu do kategorii decyzji administracyjnej konieczne jest, aby zawierał on cztery elementy, tj. oznaczenie organu, adresata decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Oznacza to, że podpis jest elementem bez którego decyzja nie istnieje, a jak wyżej podniesiono, może być co najwyżej projektem decyzji. Organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do uczynienia przedmiotem postępowania odwoławczego odwołania od projektu decyzji. Rozstrzygnięcie takie stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy zważyć, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd, orzekają na podstawie skompletowanych przez organ I instancji akt administracyjnych (co do Sądu por. art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przy czym braku decyzji w aktach sprawy nie można uzupełnić po jej doręczeniu stronie (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 1997 r., I SA/Kr 88/97, Wspólnota 1998, nr 1, poz. 26). Oznacza to zarazem, że organ odwoławczy w sytuacji braku w aktach sprawy decyzji opatrzonej podpisem, nie może przejść do postępowania rozpoznawczego i wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 k.p.a. W takim przypadku prowadzone jest wyłącznie postępowanie wstępne, w ramach którego organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne (art. 134 kpa). Formę zakończenia postępowania wstępnego jednoznacznie określa art. 134 k.p.a. Do niezastosowania tego ostatniego przepisu doszło dlatego, że organ odwoławczy nie dostrzegł, że organ I instancji nie wydał w sprawie decyzji, lecz w aktach pozostawił jej projekt. W tej sytuacji uznać należy, że przeprowadzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. kontrola instancyjna jest rażąco wadliwa. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających w niniejszego uzasadnienia.