II SA/Gl 212/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu odstępstwa od projektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W związku ze skierowanym do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu G. wnioskiem W. K. o pozwolenie na użytkowanie rozbudowanego lokalu restauracyjno-kawiarnianego w części piwnicy inspektorzy PINB przeprowadzili w dniu [...] r. obowiązkową kontrolę zakończonej budowy. Kontrola ujawniła nieprawidłowości stanowiące zdaniem kontrolujących jedno istotne i jedno nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G., działając jako organ I instancji, wymierzył W. K. karę w kwocie 7.500,00 zł z uwagi na stwierdzenie niezgodności zagospodarowania terenu z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ I instancji wskazał sposób obliczenia kary, a w uzasadnieniu podniósł, iż w ramach kontroli stwierdzono nieprawidłowości polegające na wykonaniu wykopu przy ścianie szczytowej budynku do poziomu posadzki kondygnacji podziemnej z wygospodarowaniem w nim dodatkowego przejścia do części rozbudowanej istniejącego lokalu. Kontrola ujawniła również, iż projekt nie zawiera rozwiązań umożliwiających korzystanie z obiektu osobom niepełnosprawnym. Postanowienie, jak wynika z jego części nagłówkowej, wydane zostało na podstawie art. 59f ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 i art. 59g ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2006, Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.). Zażalenie na ww. postanowienie złożył W. K. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniósł, iż w trakcie prowadzonych robót budowlanych wokół zaprojektowanej rozbudowy okazało się, że w odległości około 1 metra zlokalizowany był kanał techniczny, od lat 70 nie użytkowany i nie wykazany w żadnej dokumentacji. Był on przykryty ziemią. W czasie prac budowlanych częściowo zawalił się. Wymiary, obrys zewnętrznego kanału wynosił: 1,5 m-szerokości 8 m-długość i 1,6 m -głębokości. Rozbiórka takiego kanału nie wymagała pozwolenia na rozbiórkę, ani także zgłoszenia. W efekcie powstał obniżony teren, który inwestor postanowił wykorzystać jako przedłużenie tarasu i idealną drogę ewakuacji. W odpowiedzi na zarzut drugi W. K. wskazał, iż projekt został pozytywnie zatwierdzony. Uwzględnione zostały w nim potrzeby niepełnosprawnych takie jak ubikacja. Nadto wejście od pl. Kopernika posiada zamocowane stalowe szyny oraz sygnalizację – monitoring, informującą obsługę obiektu o potrzebie pomocy osobie niepełnosprawnej. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie kwoty wymierzonej kary 7.500,00 zł i orzekł o wymierzeniu kary w kwocie dwa razy po 7.500 zł tj. 15.000,00 zł. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał nieprawidłowości stanowiące zdaniem organu dwa istotne odstępstwa od projektu budowlanego stwierdzając w konsekwencji, iż zaskarżone postanowienie posiada wadę nieważnościową. Art. 59f ust. 5 Prawa budowlanego nakazuje bowiem naliczyć karę odrębnie za każdą wyszczególnioną w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego nieprawidłowość i suma tych kar stanowi naliczoną karę. Organ II instancji podkreślił, że stosownie do art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego mógł wydać postanowienie na niekorzyść strony odwołującej się, ze względu na stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo. Pismem z dnia [...] r. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, zarzucając mu niedopuszczalne, zdaniem skarżącego, orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się. Ponowił nadto podniesione uprzednio w zażaleniu argumenty dotyczące wykopu. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził nadto, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zgodności budowy z projektem budowlanym jest inwestor i to on tym samym podlega ewentualnej karze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że dotknięte jest ono uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Zdaniem tut. Sądu rozpoznając wniesione zażalenie organ II instancji określonych w przywołanych normach wymogów nie dochował i nie zbadał wszechstronnie rozpoznawanej sprawy, a tym samym wydane rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w sposób jednoznaczny nie został ustalony zakres robót uznanych przez orzekające w sprawie organy za odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zawarty w aktach sprawy "Protokół kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego" sporządzony w dniu [...] r. stwierdza bowiem, iż cyt. "projekt nie przewiduje wykonania zjazdu pochylni ani innego urządzenia do transportu niepełnosprawnych do lokalu mieszczącego się w podziemiu pomimo, iż w samym lokalu przewidziano w.c. dla niepełnosprawnych". Następnie protokół wskazuje, iż stwierdzono istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę albowiem cyt. "w zagospodarowaniu działki wykonano wykop przy ścianie szczytowej budynku do poziomu posadzki kondygnacji podziemnej z wygospodarowaniem w nim dodatkowego przejścia do części rozbudowanej". Z kolei jako nieistotne odstąpienie protokół wskazuje fakt, iż "zrezygnowano z wykonania pochylni do Sali konsumpcyjnej – projekt nie przewidywał innego wariantu". Natomiast wydane przez organ I instancji postanowienie podaje, iż w trakcie kontroli cyt. "stwierdzono nieprawidłowości polegające na niezgodności zagospodarowania terenu poprzez wykonanie wykopu przy ścianie szczytowej budynku do poziomu posadzki kondygnacji podziemnej z wygospodarowaniem w nim dodatkowego przejścia do części rozbudowanej istniejącego lokalu, co stanowi naruszenie art. 36a ust.5 pkt 1 ustawy. Kontrola ujawniła również, iż projekt nie zawiera rozwiązań umożliwiających korzystanie z obiektu osobom niepełnosprawnym poprzez zapewnienie warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, co stanowi naruszenie art. 36a ust.5 pkt 5 ustawy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami powyższe naruszenia stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jak również niewypełnienie przez projektanta dyspozycji zawartej w art.59a ust 2 pkt 2 lit. f ustawy prawo budowlane". Jak zatem zostało uwidocznione organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia w części dotyczącej rozwiązań umożliwiających korzystanie z obiektu osobom niepełnosprawnym odmiennie określił stwierdzone nieprawidłowości niż przeprowadzający kontrolę inspektorzy PINB. Po pierwsze bowiem odmiennie niż czynił to protokół zakwalifikował powstałe uchybienie jako odstępstwo istotne. Po drugie wskazał, iż to projekt (a tym samym nie jego realizacja) nie przewidywał stosownych rozwiązań i podkreślił, że stanowi to niewypełnienie przez projektanta dyspozycji zawartej w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. ustawy Prawo budowlane. Ani jednym słowem organ I instancji nie wskazał jednak przyczyn odmiennej niż dokonana w protokole kwalifikacji, nie wskazał też na jakiej podstawie zarzut, iż projekt stosownych rozwiązań nie przewidywał i z tego względu nie zostały one zrealizowane uważa za odstępstwo od zatwierdzonego projektu, która to kwalifikacja wymaga ustalenia, że inwestor odstąpił od rozwiązań przewidzianych projektem (lub innych warunków pozwolenia na budowę). Organ nie wyjaśnił też dlaczego wskazując, że braki w projekcie obciążają projektanta karę wymierzył W. K. Nie odniósł się też w tej mierze do faktu, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta G. udzielając pozwolenia na budowę zatwierdził projekt w przedłożonej mu wersji. Charakteryzując w uzasadnieniu postanowienia drugoinstancyjnego obciążające inwestora odstępstwa, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., podobnie jak uczyniono to w postanowieniu poprzedzającym, opisał dodatkowy wykop i przejście do części rozbudowanej obiektu. Odstępstwo w zakresie dostępności obiektu dla osób niepełnosprawnych określił natomiast jako cyt. "wykonanie schodów na zejściu do przedmiotowej kawiarni od strony pl. Kopernika nie ujętych w projekcie budowlanym, co nie zapewnia warunków do korzystania z tego obiektu dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich (art. 59a ust. 2 pkt. 2f Pr. b.). Zdaniem organu odwoławczego zamontowanie na schodach szyn nie spełnia tego warunku". Zupełnie odmienne ujęcie wskazanego wyżej zarzutu niż uczynił to organ I instancji, brak jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn tej zmiany (z akt nie wynika by organ czynił w trakcie postępowania odwoławczego jakiekolwiek dodatkowe ustalenia), nie odniesienie się ani jednym słowem do argumentów podniesionych w zażaleniu, brak jednoznacznego wskazania na czym konkretnie, zdaniem organu, polegało odstępstwo od rozwiązań projektowanych, uniemożliwiają ocenę przez Sąd prawidłowości przyjętego przez organ rozumowania i wyprowadzonych przezeń wniosków, uniemożliwiają też ocenę czy poprawnie organ naliczył karę nie za jedno lecz za dwa odstępstwa. Wprawdzie bowiem art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego istotnie nakazuje naliczanie kar odrębnie za każdą wyliczoną w art. 59a ust. 2 ustawy nieprawidłowość to jednak wymaga to jednoznacznego wykazania ile i jakie odstępstwa od projektu architektoniczno-budowlanego w istocie miały miejsce. O ile zaś odstępstwo dotyczące realizacji wykopu i dodatkowego przejścia uznać można za bezsporne (skarżący wyjaśnił w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu [...] r., że okoliczności tej już nie kwestionuje) o tyle kwestia dostępności obiektu dla osób niepełnosprawnych i stosunku wykonanych robót do rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym nie została niezbicie wyjaśniona. W ramach ponownego postępowania organ drugoinstancyjny winien zatem wszechstronnie rozważyć całokształt sprawy w aspekcie wskazanych wyżej niejasności i w zależności od oceny okoliczności faktycznych wydać stosowne, należycie umotywowane rozstrzygnięcie. Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu, iż organ II instancji orzekł na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie Sąd wyjaśnia, jak to notabene wskazał już organ II instancji, że zgodnie z art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może wydać decyzję niekorzystną dla strony odwołującej się jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo bądź interes społeczny. Przywołany przepis odnosi się wprawdzie bezpośrednio do zasad rozpoznawania odwołań od decyzji administracyjnych, z mocy art. 144 kodeksu znajduje on jednak odpowiednie zastosowanie także w odniesieniu do rozpoznawania wniesionych na postanowienia zażaleń. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.