II SA/Go 633/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi W.D., A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. Nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, póz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie żądania W.D. natychmiastowego przeniesienia w inne miejsce hodowli gołębi prowadzonej przez D.Ł.. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że [...] czerwca 2005r. pracownik Urzędu Gminy dokonał kontroli działki Nr [...] stanowiącej własność D.Ł., w trakcie której stwierdzono, że na działce znajduje się gołębnik o powierzchni ok. 18 m2 i wysokości ok. 3,5 m oraz barakowóz użytkowany jako gołębnik. Ustalono, że tymczasowy obiekt budowlany (barakowóz) zlokalizowany jest w odległości 4 m od granicy działki W.D.. Organ wskazał ponadto, że [...] lipca 2005r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przeprowadził wizję lokalną na działce D.Ł.. Podczas kontroli nie stwierdzono śladów bytowania gołębi na parapetach i tarasie domu W.D. ani uciążliwości zapachowych. Kolejną kontrolę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przeprowadził w obecności pracownika Urzędu Gminy w dniu [...] sierpnia 2005r. Z kontroli Inspektor Sanitarny sporządził sprawozdanie i przekazał sprawę Wójtowi Gminy celem rozwiązania problemu zgodnie z obowiązującym regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Organ l instancji wskazał też, że ustawa z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy uchwalony w dniu [...] kwietnia 2005r. uchwałą Rady Gminy nr XXII/227/05 nie dają możliwości nakazania likwidacji ani przeniesienia hodowli gołębi. Organ podniósł, że obowiązujący Regulamin nie określa szczegółowo wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie organu dokonane ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznaczającego brak elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można sprawy załatwić przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Z rozstrzygnięciem Wójta nie zgodzili się W. i A.D. i złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, po rozpoznaniu którego organ II instancji wydał dnia [...] lipca 2006r. decyzję Nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek W.D., w którym skarżąca wniosła o natychmiastowe spowodowanie przeniesienia hodowli gołębi w inne miejsce. Strona nigdy nie zmodyfikowała wniosku, nadal konsekwentnie domaga się załatwienia sprawy. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, że nie można było uznać postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe. W ocenie Kolegium organ l instancji powinien wydać decyzję merytoryczną, której podstawę prawną powinny stanowić przepisy art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz odpowiedni § regulaminu stanowiącego prawo miejscowe tj. uchwały Rady Gminy Nr XXII/227/05 z [...] kwietnia 2005r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w gminie. Organ odwoławczy podniósł także, że zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1-4, wójt wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 1 pkt 5 właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez realizację obowiązków określonych w regulaminie. Na mocy regulaminu mogą być nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie na terenach skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego obowiązki, które prowadzić będą do ograniczenia uciążliwości dla otoczenia i sąsiednich nieruchomości i w tym kontekście należy rozpatrywać złożony przez skarżących wniosek. Oczywistym jednak jest, że ani ustawa ani regulamin nie znają instytucji "przeniesienia w inne miejsce hodowli gołębi". Nie ma jednak wątpliwości, że rzeczywistą treścią wniosku i celem skarżących jest wyeliminowanie, czy też ograniczenie uciążliwości hodowli gołębi. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodzili się W. i A.D. i złożyli skargę do WSA w Gorzowie Wlkp., który z dnia wyrokiem 10 stycznia 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając w trybie art. 138 § 2 kpa decyzję organu l instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie wskazało, że ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdziło potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 kpa). W takiej sytuacji organ odwoławczy miał obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Organ odwoławczy, który ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, powinien był ocenić (w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ l instancji), czy D.Ł. realizuje obowiązki wynikające z regulaminu i w zależności od ustaleń wydać decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. Wobec tego, że organ odwoławczy tego nie uczynił, Sąd uznał, że naruszone zostały przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w której zarzuciło wyrokowi naruszenie przepisów postępowania oraz dokonanie błędnej kontroli sądowej - wykładni prawa, poprzez rażące naruszenie przepisów art. 16 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 kpa. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2010r, sygn. akt l OSK 424/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Sąd odwoławczy uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 15 kpa, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy i wskazał, że WSA błędnie uznał, iż Kolegium winno zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa i orzec co do istoty sprawy. Regulamin uchwalony uchwałą nr XXII/227/05 Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2005 r. w § 15 ust. 1 nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością (taka jak: nadmierny lub długotrwały hałas, nieprzyjemny zapach), dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku i ponoszenia pełnej odpowiedzialności za zachowania zwierząt, które utrzymują. Decyzja Wójta Gminy z dnia [...] maja 2006 r. nie rozstrzygała sprawy co do istoty, lecz przy przyjęciu, iż brak było elementów stosunku materialnoprawnego, umarzała postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Sąd odwoławczy uznał więc, że w takiej sytuacji, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, Kolegium nie może wydać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zwłaszcza w przypadku niewyjaśnienia sprawy. Decyzja reformatoryjna Kolegium byłaby pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Taki sposób stosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa naruszałby zasadę dwuinstancyjnego postępowania wyrażoną w art. 15 kpa. Skoro więc Wójt Gminy uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia wydając decyzję o umorzeniu postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie wydało decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uznając za konieczne rozpatrzenie żądań stron i orzeczenie o istnieniu obowiązku wyeliminowania, bądź ograniczenia uciążliwości związanych z hodowlą gołębi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) ponownej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa warunkującego uchylenie zaskarżonego orzeczenia bądź stwierdzenia nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 roku, sygn. akt l OSK 424/10, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. z dnia 10 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Go 521/06. Wobec tego zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, bowiem orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, nie powodującym uszczuplenia istoty przepisu. Wyjątki mogą występować jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 roku, sygn. akt l PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka -Medek "Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Kraków 2005, s. 481). Wskazać również należy, że w orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny, a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa ( por. H.Knysiak-Molczyk - Skarga kasacyjna str. 301 ). Stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny ani stan prawy sprawy, co oznacza, że Sąd rozpoznając ponownie sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2010r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć. W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Kolegium postąpiło prawidłowo uchylając na podstawie art. 138 § 2 decyzję Wójta Gminy o umorzeniu postępowania i przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności należy zaaprobować stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, uzasadniająca jego umorzenie. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2003r. sygn. III SA 2225/01, przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez uprawniony do orzekania organ, tj. Wójta Gminy, wskutek wniosku złożonego przez uprawnioną osobę – W.D.. Nie można zatem uznać, że nie istniał przedmiot postępowania administracyjnego. O bezprzedmiotowości postępowania nie stanowi również fakt, iż określone żądanie nie może zostać uwzględnione (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12.07.2007r. sygn. IV SA/GL 995/06). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Nie jest natomiast bezprzedmiotowością postępowania brak przesłanek do nieuwzględnienia wniosku strony, ale oznacza bezzasadność żądania strony. Bezzasadność ta musi zostać natomiast wykazana w drodze decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania por. (wyrok WSA w Warszawie z 17.03.2004r. sygn. IV SA 3439/02). W świetle powyższego w pełni należy zgodzić się z organem odwoławczym, że wniosek W.D. z dnia [...] maja 2005r. powinien zostać załatwiony decyzją merytoryczną uwzględniającą go bądź też odmawiającą jego uwzględnienia. Zauważyć należy, iż jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa, jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta wymusza na dwóch organach administracji różnych stopni merytoryczne rozpoznanie tej samej sprawy, przy czym każdy z nich rozstrzyga w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili orzekania. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy w sposób merytoryczny i wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa. Uprawnienia organu odwoławczego nie ograniczają się wyłącznie do skontrolowania decyzji wydanej przez organ l instancji, ale jest on zobligowany do tego, aby ponownie - w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ l instancji w toku postępowania wyjaśniającego, ewentualnie przez niego uzupełniony, rozpoznać sprawę od początku. Wtedy skarżący ma pewność, że jego sprawa została rozpoznana wnikliwie i bezstronnie przez dwa niezależne organy (wyrok NSA z 24 lutego 1998r., l SA 275/97, LEX nr 144020; wyrok NSA z 24 czerwca 1998r., III SA 1379/97, LEK nr 36440). Ustawa z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2 005r., nr 236, póz. 2008 ze zm.) przewiduje, że utrzymanie czystości i porządku ciąży na właścicielach nieruchomości, którzy zobligowani są do realizowania obowiązków przewidzianych w ustawie. Konkretyzacja tych obowiązków następuje w uchwalanym przez radę gminy regulaminie, natomiast wydanie decyzji nakazującej wykonanie konkretnego obowiązku leży w gestii wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta (art. 5 ust. 1 pkt 5 oraz art. 5 ust. 7). Regulamin uchwalony uchwałą nr XXII/227/05 Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2005 r. w § 15 ust. 1 nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością (taka jak: nadmierny lub długotrwały hałas, nieprzyjemny zapach), dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku i ponoszenia pełnej odpowiedzialności za zachowania zwierząt, które utrzymują. W ust. 5 tego paragrafu stwierdzono natomiast, iż utrzymanie zwierząt gospodarskich na terenach skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego nie może być uciążliwe dla otoczenia i sąsiednich nieruchomości. Wskazane regulacje nakładają na organ pierwszej instancji obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia, czy utrzymanie na terenach budownictwa mieszkaniowego zwierząt gospodarskich (w tym przypadku gołębi) stwarza dla właścicieli nieruchomości sąsiednich jakieś uciążliwości oraz wydania decyzji nakładającej konkretne obowiązki, bądź też w przypadku stwierdzenia braku uciążliwości odmawiającej ich nałożenia. Podjęta przez Wójta Gminy dnia [...] maja 2006 r. decyzja nie rozstrzygała co do istoty sprawy wszczętej z wniosku W.D., lecz umorzyła postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. Nie zgodziwszy się ze stanowiskiem organu l instancji, Kolegium nie miało więc innej możliwości jak tylko uchylić decyzję Wójta i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyby bowiem orzekło w sprawie merytorycznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzeczenie to byłoby jedynym orzeczeniem załatwiającym sprawę co do istoty, a w konsekwencji zostałaby naruszona wyżej omówiona zasada dwuinstancyjności postępowania. Strona zostałaby pozbawiona możliwości domagania się skontrolowania podjętej decyzji w zwykłym toku instancji, ponieważ decyzja Kolegium - jako ostateczna -mogłaby zostać poddana wyłącznie kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Z tych wszystkich względów, skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.