II SA/Wa 293/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Małgorzata Kukielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2010 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Dyrektora Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego M. G. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. G. (dalej jako skarżący) na postanowienie Dyrektora [...] Komendy Głównej Straży Granicznej nr [...] z dnia 14 grudnia 2009 r. o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997 ze zm. – dalej jako "ustawa o SG") oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania w czynnościach służbowych funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 23, poz. 237), Komendant Główny Straży Granicznej zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym przeciwko niemu śledztwem o popełnienie czynu zabronionego, ściganego z oskarżenia publicznego. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. wydanym na podstawie § 10 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia MSWiA w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy SG, Dyrektor [...] Komendy Głównej SG, wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko M. G., z uwagi na uzasadnione podejrzenie popełnienia przez funkcjonariusza czynu określonego w art. 135 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG, tj. niedopełnienia obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień, za co na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy o SG podlega on odpowiedzialności dyscyplinarnej. Kolejnym postanowieniem nr [...] z dnia z dnia [...] stycznia 2008 r., Dyrektor [...] Komendy Głównej SG zawiesił postępowanie dyscyplinarne do czasu zakończenia postępowania karnego, uznając, że czyn zarzucany w postępowaniu dyscyplinarnym jest tożsamy z zarzutem będącym przedmiotem postępowania karnego, a wydanie orzeczenia dyscyplinarnego zależne jest od wyniku postępowania karnego. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. umorzył śledztwo przeciwko M. G. wobec niepopełnienia przez niego zarzucanego mu czynu, tj. "że w dniu [...] marca 2005 r. w [...] , będąc powołanym w dniu [...] grudnia 2004 r. przez Zastępcę Komendanta Głównego SG do pełnienia funkcji członka komisji przetargowej dotyczącej udzielenia zamówienia publicznego na dostawę 40 kompletów urządzeń do wykrywania i identyfikacji narkotyków oraz innych środków psychotropowych i materiałów wybuchowych, nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku członka komisji określonego ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 164, poz. 1163 ze zm.) oraz Wytycznymi nr 66 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji zamówień publicznych w Komendzie Głównej Straży Granicznej oraz załączników do tych Wytycznych w ten sposób, że nie dokonał przetestowania urządzenia [...] oferowanego przez [...] Sp. z o. o. pod kątem spełniania warunków określonych w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) i rekomendował Zamawiającemu wymienione urządzenie jako spełniające warunki określone w SIWZ, czym działał na szkodę interesu publicznego w ten sposób, iż na skutek rekomendacji komisji została zawarta umowa pomiędzy Komendantem Głównym SG a [...] o Sp. z o. o., przedmiotem której była sprzedaż i dostawa 40 kompletów urządzeń [...] , tj. o czyn z art. 231 § 1 kk". W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono m.in., że "podejrzany nie dopełnił swojego obowiązku w zakresie rzetelnego i sumiennego wykonywania funkcji członka komisji przetargowej, bowiem faktycznie przeprowadził testy urządzenia [...] jedynie w ograniczonym i nieodpowiadającym w pełni wymogom SIWZ zakresie, jak również z przeprowadzonych czynności sporządził nierzetelny dokument w postaci notatki służbowej, w którym stwierdził, iż faktycznie nie przeprowadził testów w pełnym zakresie". Sąd Rejonowy [...] Wydział Karny w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. o sygnaturze akt [...] utrzymał w mocy postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] , podzielając w argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu Prokuratora. W związku z powyższym, Dyrektor [...] Komendy Głównej SG postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. podjął zawieszone postępowanie dyscyplinarne, a następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanym na podstawie § 24 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia MSWiA w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy SG, umorzył postępowanie dyscyplinarne. Uzasadniając umorzenie postępowania dyscyplinarnego organ powołał się na fakt umorzenia przez Prokuraturę Rejonową [...] śledztwa, wobec niepopełnienia przez funkcjonariusza zarzucanego mu czynu oraz na fakt, że czyn ten który mógłby stanowić podstawę do pociągnięcia go do odpowiedzialności dyscyplinarnej, miał miejsce w 2005 r. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 137 ust. 2 ustawy o SG, nie można wymierzyć funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej po upływie roku od dnia popełnienia czynu i dlatego należało postępowanie umorzyć. Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r., Komendant Główny SG nie znalazł podstaw do jego uchylenia i postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył stan faktyczny sprawy i wskazał, że Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] wprawdzie umorzył śledztwo wobec niepopełnienia zarzucanego funkcjonariuszowi czynu jednak nie zmienia to faktu, że w uzasadnieniu postanowienia Prokurator stwierdził, że: "członkowie komisji nie dopełnili swoich obowiązków w zakresie rzetelnego i sumiennego wykonywania funkcji członka komisji przetargowej i pomimo wyczerpania znamion niedopełnienia obowiązków nie wyczerpali znamienia działania na szkodę interesu Straży Granicznej". Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 ustawy o SG, funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za popełnione przestępstwa i wykroczenia niezależnie od odpowiedzialności karnej, a stosownie do treści art. 137 ust. 2 ustawy o SG nie można wymierzyć kary po upływie 1 roku od dnia popełnienia czynu. Postępowanie dyscyplinarne umarza się zatem, jeżeli nastąpiło przedawnienie wymierzenia kary dyscyplinarnej. Reasumując organ podał, że z materiałów dowodowych zgromadzonych w toku postępowania dyscyplinarnego wynika, że czyn zarzucany miał miejsce w maju 2005 r. co powoduje, że zasadnym było umorzenie postępowania dyscyplinarnego ze względu na przedawnienie. Postanowienie Komendanta Głównego SG stało się przedmiotem skargi M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej M. G. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie jego interesu prawnego poprzez umorzenie postępowania z uwagi na przedawnienie karalności, zamiast umorzenia postępowania z powodu niepopełnienia czynu a nadto stwierdzenia niedopełnienia obowiązków w zakresie rzetelnego i sumiennego wykonania funkcji członka komisji przetargowej; naruszenie § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy SG, poprzez niezastosowanie tego przepisu i umorzenia postępowania z uwagi na fakt, że czyn przypisany skarżącemu nie wypełnia znamion czynu, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że naruszenie jego interesu prawnego polega na tym, że organ winien postępowanie umorzyć, przyjmując za podstawę niepopełnienie czynu dyscyplinarnego nie zaś przedawnienie. Podał, że analiza zebranych dowodów pozwala na przyjęcie, że czyn mu przypisany nie wypełnia znamion czynu, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. Odnosząc się zaś do przyjętego przez organ zawinienia skarżący wyjaśnił, że w zakresie obowiązków członków komisji nie leżało przetestowanie urządzenia [...] pod kątem spełniania warunków określonych w SIWZ. Wskazał też, że jeżeli nawet przyjąć, że taki obowiązek był, to urządzenie to spełniało wszystkie wymagane warunki. Skarżący podał, że członkowie komisji mieli jedynie obowiązek dokonać oceny technicznej na podstawie dostarczonej dokumentacji urządzenia. Podniósł, że członkowie komisji byli zobowiązani postępować zgodnie z przepisami Prawa zamówień publicznych, SIWZ, Wytycznych nr 66 Komendanta Głównego SG oraz załączników do tych Wytycznych, a tym samym w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że ocena złożonych ofert miała zostać dokonana na podstawie przedstawionej dokumentacji technicznej. Wskazał, że obowiązek przetestowania urządzenia nie został na komisję nałożony, komisja miała jedynie prawo przeprowadzenia takich testów. Skoro było to prawo a nie obowiązek komisji, to nie można, zdaniem skarżącego, stwierdzić, że jako członek komisji działał nierzetelnie i niesumiennie. Ponadto skarżący podniósł, że komisja w dniu [...] marca 2005 r. dokonała sprawdzenia urządzenia, tj. poddała go próbom, które wypadły pozytywnie. Skarżący powołał się ponadto na wyrok Sądu Najwyższego o sygnaturze akt VI KRN 70/77 z dnia 23 kwietnia 1977 r., w którym Sąd stwierdził, że "do przypisania przestępstwa określonego w art. 246 kk (obecnie 231 kk) niezbędne jest przede wszystkim ustalenie podstawy i zakresu uprawnień oraz obowiązków funkcjonariusza publicznego, gdyż dopiero to ustalenie pozwala na prawidłową ocenę, czy działanie lub zaniechanie sprawcy - zagrażające dobru społecznemu lub dobru jednostki - wyczerpuje wszystkie znamiona przewidziane w powołanym wyżej przepisie". Skarżący wskazał, że orzeczenie to odnosi się również do odpowiedzialności dyscyplinarnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organ wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko M. G., postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., wydanym przez Dyrektora [...] Komendy Głównej Straży Granicznej, uznając, że zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez skarżącego czynu określonego w art. 135 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. o sygnaturze akt [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] umorzył śledztwo przeciwko M. G. o czyn z art. 231 § 1 kk wobec niepopełnienia przez podejrzanego zarzucanego mu czynu. Następnie Dyrektor [...] Komendy Głównej Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] , wydanym na podstawie § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 ze zm.), umorzył postępowanie dyscyplinarne wobec M. G. Podkreślić należy, że organ umarzając postępowanie wskazał, że wprawdzie Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. o sygn. akt [...] umorzył śledztwo przeciwko M. G. wobec niepopełnienia przez niego zarzucanego mu czynu, nie mniej jednak powołując się na fragmenty tego postanowienia uznał, że twierdzenie skarżącego jakoby "okoliczność, że nie można wymierzyć funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej po upływie roku od dnia popełnienia czynu nie zmienia faktu, iż wymierzenie jakiejkolwiek kary za czyn, który nie został popełniony jest ewidentnym naruszeniem prawa", nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w myśl art. 134 ustawy o SG funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za popełnione przestępstwa i wykroczenia - niezależnie od odpowiedzialności karnej. Tym samym organ uznał, że skarżący dopuścił się czynu z art. 135 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG, a umorzenie postępowania nastąpiło jedynie z powodu przedawnienia karalności. Nie budzi wątpliwości, że przedawnienie karalności jest instytucją powodującą brak możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności sprawcy czynu, po upływie określonego czasu od jego popełnienia. Jest zatem okolicznością, która skutkuje uchyleniem karalności za popełnienie określonego czynu. Wskazać należy, że celem postępowania dyscyplinarnego jest ustalenie czy czyn, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, został popełniony i czy obwiniony jest jego sprawcą. W tej sytuacji organ w pierwszej kolejności winien zbadać czy istotnie doszło do popełnienia czynu wyjaśniając wszechstronnie okoliczności z tym związane. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 ze zm.) nie wszczyna się postępowania dyscyplinarnego, jeżeli czynności wyjaśniające nie potwierdziły popełnienia czynu, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. W rozpoznawanej sprawie organ nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia czy istotnie doszło do popełnienia przez M. G. czynu z art. 135 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG, wszczynając postępowanie dyscyplinarne jedynie na podstawie informacji otrzymanej z Prokuratury Rejonowej [...] ,o tym, że prowadzone jest śledztwo w stosunku do M. G., o popełnienie przez niego czynu wyczerpującego dyspozycję art. 231 § 1 kk. Również w trakcie trwającego postępowania dyscyplinarnego organ nie wypełnił nałożonych na niego obowiązków, wynikających z § 16 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 ze zm.) i nie podjął żadnych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Organ wszczynając zatem postępowanie dyscyplinarne, o czyn z art. 135 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG i nie dokonując w tej materii żadnych ustaleń, a opierając się jedynie na informacji z Prokuratury Rejonowej [...] o podejrzeniu popełnienia przez skarżącego czynu z art. 231 § 1 kk, a następnie umarzając to postępowanie z powodu przedawnienia karalności, doprowadził do sytuacji, w której skarżący pozbawiony został jakiejkolwiek możliwości obrony i wykazania swojej niewinności w zakresie tego czynu, szczególnie w sytuacji, gdy na postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego nie przysługiwał mu środek odwoławczy. Pamiętać należy również, że zgodnie z art. 134 ustawy o SG funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za popełnione przestępstwa i wykroczenia - niezależnie od odpowiedzialności karnej. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że od zarzutu, który zainicjował śledztwo prokuratorskie, a pośrednio postępowanie dyscyplinarne, skarżący został uwolniony wobec stwierdzenia przez Prokuraturę niepopełnienia przez niego zarzucanego czynu. Pamiętać należy, że czym innym z punktu widzenia funkcjonariusza jest stwierdzenie o jego niewinności, a czym innym przedawnienie karalności czynu. Ponadto wskazać należy, że jak wynika z analizy materiałów sprawy organ wszczął nieprawidłowo postępowanie dyscyplinarne również z tej przyczyny, że upłynęły terminy wskazane w art. 137 ustawy o SG (§ 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 ze zm.). Tak więc wydanie przez organ postanowienia o umorzeniu postępowania z powodu przedawnienia karalności było niewątpliwie przedwczesne. Organ winien zbadać zatem, czy zasadne było wszczęcie wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego, zarówno ze względu na terminy, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, jak również z powodu braku jakichkolwiek ustaleń organu co do tego czy doszło w istocie do popełnienia czynu dyscyplinarnego. Nie przesądzając zatem o tym czy doszło do jego popełnienia, bo takie kompetencje posiada organ dyscyplinarny wskazać należy, że organ nie dokonał żadnych własnych ustaleń w tej kwestii. Wprawdzie, zgodnie z § 16 ust. 5 wskazanego rozporządzenia, materiały przekazane przez Sąd, prokuratora, organ, instytucję lub pokrzywdzonego włącza się do akt postępowania, co nie oznacza, że organ dyscyplinarny zwolniony jest od dokonywania własnej oceny materiału istniejącego w sprawie. Organ nie ustalił przede wszystkim zakresu obowiązków skarżącego, jako członka komisji, opierając się w całości na stwierdzeniach zawartych w postanowieniu prokuratury, która co istotne badała sprawę pod kątem popełnienia przez M. G. czynu z art. 231 § 1 kk, nie zaś naruszenia przez niego dyscypliny służbowej o czyn z art. 135 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG. Podkreślić należy, że były to zupełnie odrębne i niezależne postępowania, a stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia wydanego przez Prokuraturę nie miały niewątpliwie dla organu charakteru wiążącego. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy o SG, funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za popełnione przestępstwa i wykroczenia - niezależnie od odpowiedzialności karnej. Organ zobligowany był zatem samodzielnie ocenić zachowanie skarżącego, jako członka komisji i ustalić, czy doszło do naruszenia przez niego dyscypliny służbowej, szczególnie w sytuacji gdy Sąd Rejonowy [...] w postanowieniu z dnia [...] października 2009 r. o sygn. akt [...] , utrzymując w mocy postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., wskazał, że obowiązek przeprowadzania testów nie wynikał ani ze Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówień, ani z Wytycznych nr 66 Komendanta Głównego Straży Granicznej, ale że członkowie komisji winni dokonać ustaleń w sposób rzetelny i sumienny. Z uzasadnienia organu I instancji nie wynika, aby istotne okoliczności sprawy wyjaśniono w sposób pozwalający na uznanie, że istotnie doszło do naruszenia dyscypliny służbowej przez skarżącego. W szczególności z uzasadnienia nie wynika na jakich dowodach oparł się organ, przyjmując za udowodniony fakt naruszenia określonych obowiązków służbowych przez M. G. Analiza akt sprawy prowadzi zatem do wniosku, że postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia przez organ I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem § 16 ust. 1 rozporządzenia. Wadliwości tych nie dostrzegł i nie naprawił organ odwoławczy, przyjmując dowolnie, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego można było stwierdzić, że zaistniał czyn zabroniony oraz nastąpiło naruszenie obowiązków służbowych. W konsekwencji błędnie organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania dyscyplinarnego z powodu przedawnienia. Biorąc to pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.