I SA/Bk 429/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Pietrasz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 września 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2009 r. w pomniejszonej wysokości oddala skargę. J. K., dalej powoływana również jako Skarżąca, w dniu [...] maja 2009 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, w którym zadeklarowała pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) o powierzchni 37,31 ha, wariant 2.4 trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) o powierzchni 20,00 ha oraz pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach o powierzchni 20,00 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] marca 2010 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w gospodarstwie Skarżącej w dniu 15 marca 2010 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu, która wykazała nieprawidłowości. W wyniku dokonania pomiarów zgłoszonych działek stwierdzono zaniżenie powierzchni działek stwierdzonych w czasie kontroli w porównaniu do powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku o 11,07 %. Dlatego też należna płatność została pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy, stosownie do art. 16 ust. 1 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemności zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE L 368 z 23.12.2006, str. 74 ze zm.) w zw. z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) NR 1782/2003 i 73/2009 (Dz.Urz.UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu podkreślił, iż podczas przeprowadzonej kontroli inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni deklarowanej w wariancie 2.2 na działkach rolnych B i C. W zakresie wariantów 2.4 i 3.1 nie wykryli nieprawidłowości. Zawyżenie powierzchni wynosiła 3,72 ha, co stanowiło 11,07 % powierzhni stwierdzonej w wariancie 2.2. Powyższe zostało potwierdzone przez J. G., który reprezentował Skarżącą i w jej imieniu podpisał raport z czynności kontrolnych, nie zgłaszając zastrzeżeń. Tym samym należało przyjąć, że organ I instancji prawidłowo zastosował regulacje wynikające z przepisów wspólnotowych, w szczególności art. 16 ust. 1 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, z których wynika, że gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 3 % ale nie więcej niż 30 % zatwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Organ odwoławczy odnosząc się do wskazanych w treści odwołania wyjaśnień, że Skarżąca pomyliła się deklarując działkę rolną B we wniosku tylko na działce ewidencyjnej nr [...], gdyż nie wiedziała, że działka rolna B jest położona na dwóch działkach ewidencyjnych: nr [...] i [...], stwierdził, że powyższe wyjaśnienia wskazują na zwiększenie zadeklarowanej powierzchni, a tym samym zwiększenie płatności. Wskazał, że Skarżąca miała możliwość zadeklarowania działki ewidencyjnej nr[...], bez sankcji do dnia 31 maja 2009 r., natomiast złożenie deklaracji (zmiany wniosku) w okresie od 1 czerwca do 9 czerwca 2009 r. spowodowałoby zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy "kwoty płatności odnoszącej się do faktycznego wykorzystania rozpatrywanych działek rolnych". Organ jednocześnie podkreślił, że Skarżąca składając przedmiotowy wniosek oświadczyła, że znane są jej zasady oraz tryb realizacji płatności. Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie łącznie z decyzją ją poprzedzającą wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., w części dotyczącej pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 o kwotę 9 374,40 zł i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucała: – naruszenie art. 7 k.p.a. zasady obiektywizmu oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 - poprzez nie załatwienie wniosku po myśli strony, zinterpretowanie wszelkich niejasności i niedopowiedzeń na niekorzyść podmiotu oraz nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, – naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem stosownego postępowania, – naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wybiórczą jego ocenę, – naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, – naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału stronie w toczącym się postępowaniu, w tym nie poinformowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, co stanowiło rażące naruszenie prawa strony cło czynnego udziału w sprawie. Ponadto autor skargi zarzucił rażące błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegające na przyjęciu, iż Skarżąca zadeklarowała powierzchnię gruntów rozbieżną od powierzchni referencyjnej oraz, że przysługuje jej płatność rolno środowiskowa na rok 2009 pomniejszona ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż obowiązkiem organu, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. było podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek ten nie może być przerzucony na stronę. Jeżeli strona przestawi niepełny materiał dowodowy, to organ ma obowiązek go uzupełnić. Naruszenie powyższych zasad, w ocenie Skarżącej, doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i wydania niesłusznej decyzji. Pełnomocnik Skarżącej wskazał również, że żadne uwagi i adnotacje zamieszczone w protokole nie wskazują na konieczność zastosowania sankcji w postaci pomniejszenia wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Odpowiadając na skargę Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności nie sposób uznać za zasadne zarzutów przedstawionych w skardze, a nadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia innych przepisów prawa, co wiązałoby się z koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zgodnie z postanowieniami art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), zwanej dalej: ustawą, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast w myśl postanowień art. 21 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powołany powyżej art. 21 ustawy wprowadza istotną zasadę, rozstrzygania spraw, w tym dotyczących przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, według reguł przewidzianych w k.p.a., czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, jednakże - czego niestety nie dostrzegł pełnomocnik - z istotnymi z modyfikacjami procedowania wynikającymi z ustawy. Uwzględniając powyższe, należy dojść do wniosku, iż zasadniczo do postępowania w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonych w szczególności przepisami ustawy. Modyfikacje te osłabiają pozycję procesową stron postępowania. W pierwszej kolejności za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem stosownego postępowania. Otóż zgodnie postanowieniami art. 21 ust. 2 ustawy organ administracyjny udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Skoro jednak ani strona ani też pełnomocnik strony w toku postępowania nie wystąpili z tego typu żądaniem, czego również nie kwestionuje Skarżąca, to organ administracji publicznej nie naruszył wskazanej regulacji. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału stronie w toczącym się postępowaniu, w tym nie poinformowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, co stanowiło rażące naruszenie prawa strony do czynnego udziału w sprawie. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy organ zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, natomiast przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Skoro w toku postępowania strona ani też jej pełnomocnik nie zastrzegli chęci czynnego udziału w sprawie, organ administracji publicznej nie miał obowiązku wyznaczać terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie tego materiału przez stronę postępowania. W dalszej kolejności należy wskazać, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wybiórczą jego ocenę. Odnosząc się do rzekomego naruszenia art. 77 k.p.a., należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z § 1 tego artykułu organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Kwestia zebrania materiału dowodowego na gruncie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich została jednak ujęta nieco odmiennie. Otóż to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W opinii Sądu na podstawie ustalonego stanu faktycznego, organy administracyjne, jak najbardziej prawidłowo rozpatrzyły materiał dowodowy, czego konsekwencją było przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. W tym miejscu należy zaakcentować szczególne zasady postępowania administracyjnego obowiązujące w sprawach prowadzonych przez organy ARiMR wynikających z ustawy. Organ ten nie ma bowiem obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta. Przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego (zob. S. Prutis, Dobór instrumentów prawnych służących wsparciu rozwoju obszarów wiejskich, St. Iur. Agraria 2009, Nr 7, s. 192). W konsekwencji ustawa wprowadza do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich elementy kontradyktoryjności. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i zasady obiektywizmu oraz art. 21 ust 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, poprzez nie załatwienie wniosku po myśli strony, zinterpretowanie wszelkich niejasności i niedopowiedzeń na niekorzyść podmiotu oraz nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z żadnej ze wskazanych norm prawa nie wynika obowiązek załatwienia wniosku po myśli strony. W szczególności z treści art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, iż kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności (ust. 1), natomiast zgodnie z ust 2 ww. przepisu wynika, iż wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Skarżąca całkowicie ignoruje fakt, iż wniosek został rozpoznany zgodnie z żądaniem oraz zgodnie z zadeklarowanymi działkami rolnymi, wśród których - co należy podkreślić - nie było działki ewidencyjnej o nr [...]. Kwestii tej zresztą nie kwestionowała Skarżąca potwierdzając, iż omyłkowo wskazała do płatności oprócz działki [...] także działkę [...], którą także użytkuje. W tym miejscu warto przypomnieć, iż wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie takiego wniosku przerzucać na organ administracji publicznej. Postępowanie administracyjne było w niniejszej sprawie wszczęte na wyłączny wniosek Skarżącej. Wnioskodawca (Skarżąca) nie był zobowiązany do uzyskania płatności i składania wniosku, ale korzystał z uprawnienia, które wynikało z przepisów prawa. To wnioskodawca zadeklarował do płatności obszary, w tym także te, które nie powinny być zgłoszone. Należy wreszcie zwrócić uwagą na to, że niezasadna jest argumentacja Skarżącej, wskazująca na wadliwość zaskarżonej decyzji, iż w 2008 roku zadeklarowała identycznie jak w roku 2009, tj. działkę rolną B o powierzchni 7,77 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...] i organ administracyjny rozpatrując wniosek na żadnym etapie postępowania w sprawie nie kwestionował powierzchni 7,77 ha, jak również zlokalizowania przedmiotowej działki. Zasadnie organ administracyjny wskazał, iż powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 8,8865 ha, a zatem powierzchnia działki rolnej mieściła się w granicach działki ewidencyjnej, a nadto w 2008 roku wniosek Skarżącej nie byt skierowany do kontroli na miejscu. W konsekwencji nie było możliwości skonfrontowania powierzchni wykazanej we wniosku z powierzchnią działki rolnej faktycznie istniejącej na gruncie. Pomija również Skarżąca, iż w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego płatności za 2008 r. organ administracyjny stwierdził nieprawidłowości dotyczące m.in. powierzchni użytkowanej rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...] (działka rolna B), w związku z czym wystosowano do Strony wezwanie do złożenia wyjaśnień. Jednakże w odpowiedzi na wezwanie Skarżąca złożyła korektę wniosku, w której podtrzymała deklarację powierzchni działki. W takiej sytuacji fakt oparcia się przez Skarżąca przy wypełnianiu wniosku za 2009 r. na podstawie wniosku za 2008 r., co do którego organy administracyjne powzięły wątpliwości w zakresie wykazanej powierzchni, jednakże ostatecznie nie zakwestionowały tego, nie może stanowić podstawy do twierdzenia o konieczności przyznania płatności w wysokości takiej jak w 2008 r. Ponadto nie jest to również okoliczność wskazująca wadliwe działanie organu w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności za 2009 r. Trafnie w zaskarżonej decyzji wskazał organ administracyjny, iż uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu wyjaśnień zawartych w treści odwołania czyli uznanie powierzchni gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] naruszałoby przepis art. 21 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku, który stanowi, że poprawki do pojedynczego wniosku będą uwzględniane wyłącznie jeśli zostaną dokonane przed ostatecznym terminem złożenia pojedynczego wniosku. W przedmiotowej sprawie Skarżąca miała możliwość zadeklarowania działki ewidencyjnej nr [...] (stanowiącej część działki rolnej B), czyli zwiększenia płatności do dnia 31 maja 2009 r. bez sankcji zgodnie z zapisem art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku. Uwzględniając powyższe rozważania również nietrafne są zarzuty naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz zarzuty rażących błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegające na przyjęciu, iż Skarżąca zadeklarowała powierzchnię gruntów rozbieżną od powierzchni referencyjnej oraz, że przysługuje jej płatność rolnośrodowiskowa na rok 2009 pomniejszona ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Skarżąca zignorowała bowiem aspekt limitów czasowych w zakresie dokonywania składania i korygowania wniosków pomocowych. Terminy te mają charakter materialnoprawny zaś ich upływ wywołuje skutek wygaśnięcia prawa podmiotowego oraz jego realizacji. Po upływie tego terminu zarówno wnioskodawca jak też organ administracji nie miały prawnie skutecznej możliwości modyfikowania wniosku. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.