II OSK 138/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 379/10 w sprawie ze skargi J. T., K. T. i S. T. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od J. T., K. T. i S. T. solidarnie na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 379/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi J. T., K. T. i S. T. stwierdził nieważność decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dębicy z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz J. T., K. T. i S. T. solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz skarżących S. T. i J. T. solidarnie kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. Jak wynika z akt sprawy, S. T. i J. T. pismem z 16 stycznia 2007 r. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dębicy z interwencją w sprawie wykonywanych prac budowlanych polegających na zmianie nawierzchni istniejącego dotychczas ciągu pieszego przy ul. [...] w D. na działce nr [...]. Po przeprowadzeniu kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dębicy postanowieniem z [...] lutego 2007 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 pr. bud. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy remoncie ciągu pieszego na działkach nr [...] i [...]. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że K. Z. wykonał roboty budowlane z odstępstwami od warunków określonych w zgłoszeniu w ten sposób, że roboty wykonano na działce nr [...] nie ujętej w zgłoszeniu, nie wykonano podłużnego cieku oraz nie odprowadzono wód z cieku do kanalizacji deszczowej. Sprawa wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] została wyłączona do odrębnego postępowania. Natomiast w stosunku do robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] organy nadzoru budowlanego podjęły następujące działania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dębicy decyzją z [...] kwietnia 2007 r. wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. nałożył na K. Z. obowiązek wykonania szeregu robót budowlanych, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu uznanego za zgodny z prawem. Decyzję tę doręczano również S. T., J. T. oraz K. T., odrębnym pismem informując te podmioty, że w ten sposób uwzględniono postulat uznania za strony postępowania, wyrażony we wniosku o wznowienie postępowania. W wyniku wniesionego odwołania S. T., J. T. i K. T. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z [...] czerwca 2007 r. uchylił decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2007 r., a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dębicy następnie decyzją z [...] marca 2008 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. nałożył na K. Z. obowiązek wykonania szeregu robót budowlanych, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu uznanego za zgodny z prawem, ustalając także termin ich wykonania. W wyniku odwołania S. T., J. T. i K. T. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z [...] sierpnia 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji z [...] marca 2008 r., a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi na wadliwość sprecyzowania zakresu nałożonych robót oraz brak skorzystania z możliwości nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dębicy postanowieniem z [...] września 2008 r. na podstawie art. 81c ust. 2 pr. bud. nałożył na K. Z. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanego utwardzenia działki nr [...] w terminie 3 miesięcy. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli S. T., J. T. oraz K. T. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Inwestor przedłożył żądaną ekspertyzę 1 czerwca 2009 r. J. T. i S. T. przy piśmie z dnia 2 lipca 2009 r. przedłożyli organowi I instancji kserokopie opinii dwóch biegłych sądowych, jakie zostały sporządzone w procesie cywilnym, a dotyczące stanu technicznego budynku przy ul. [...] oraz skutków wykonania utwardzenia ciągu pieszego obok tego budynku. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dębicy, na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 123 k.p.a. orzekł o "braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego" w sprawie wybrukowania działki nr [...] w D. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż S. T. i J. T. wskazywali, że inwestor zastosował innego rodzaju materiały, niż zostały przewidziane w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych, były także wątpliwości odnośnie zachowania spadków i sposobu odprowadzania wód deszczowych, to zaś uzasadniało nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej. Przedłożona przez K. Z. ekspertyza stwierdza, że roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo, wybrukowanie nie zagraża działkom sąsiednim. Co się tyczy opinii biegłych przedłożonych przez J. T. i S. T. to nie dotyczą one wykonania utwardzenia działki nr [...]. W konkluzji uznano, że nie zachodzi konieczność podejmowania działań ujętych w dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. T., J. T. i K. T. domagając się uchylenia jej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W trakcie postępowania odwoławczego uzupełniono akta sprawy o postanowienie Sądu Rejonowego w Dębicy z [...] sierpnia 2008 r. zabezpieczające powództwo przez zakazanie K. Z. wykonywania służebności przejazdu samochodami osobowymi i ciężarowymi przez działkę nr [...]. Organ odwoławczy uzyskał także wyjaśnienie G. S., autora przedłożonej przez inwestora ekspertyzy odnośnie spadków na działce nr [...] oraz sprostowanie numeru działki, jaka została wskazana w tej ekspertyzie. J. T. przedstawił także uzupełniającą opinię sporządzoną przez biegłego sądowego inż. J. S., zawierającą odniesienia do robót wykonanych na działce nr [...] w aspekcie wpływu na budynek przy ul. [...] w D. Rozpoznając wniesione odwołanie, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji PINB w Dębicy z [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że przedmiotem sprawy są roboty wykonane przez K. Z. na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia zamiaru ułożenia na działkach nr [...] (przed podziałem) i [...] w D. kostki brukowej. Oceniono, iż inwestor dokonał przebudowy a nie remontu, bowiem poziom podbudowy został podniesiony i zlikwidowano istniejące uprzednio w ciągu pieszych schodki. Stan ten uzasadniał wdrożenie postępowania naprawczego. Organ przytoczył następnie treść art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez I instancję i wykluczył możliwość zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie zachodzą też podstawy do wydania decyzji na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, skoro "nie stwierdzono nieprawidłowości czy wad wykonanego utwardzenia, skutkujących naruszeniem przepisów, które należałoby eliminować". Organ odwoławczy wyeksponował w tym zakresie treść przedłożonej ekspertyzy przez inwestora, pochodzącej od osoby uprawnionej. Podobnie uzasadniono brak potrzeby wydawania nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem nie ma miejsca "nie dającą się usunąć niezgodność z przepisami". W przekonaniu organu "w świetle zaistniałych uwarunkowań i dokonanych ustaleń" zaakceptować należy ocenę, że wykonane roboty nie naruszają także uzasadnionych interesów osób trzecich. Za nietrafny uznano zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uwzględnienia treści opinii biegłych przedstawionych przez odwołujących się, albowiem w tym zakresie organ I instancji przedstawił swoje wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 123 k.p.a. uznano za uzasadniony, aczkolwiek nie znaczący dla treści rozstrzygnięcia. Pozostałe zarzuty uznano za nieistotne, jak również nie mające znaczenia materiały przedstawione przez J. T. w toku postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję z dnia 16 lutego 2010 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. T., J. T. i K. T. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 379/10, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., stwierdził nieważność decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Dębicy z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja orzekająca o "braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie wybrukowania działki" nr ewid. [...] w D. przy ul. [...]. Decyzja ta zapadła w następstwie wydania przez organ I instancji postanowienia z [...] lutego 2007 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przez K. Z. przy "remoncie ciągu pieszego" m.in. na działce nr [...]. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Podstawą wstrzymania wykonywania robót przez inwestora było przekonanie organu, że roboty te były prowadzone w sposób naruszający art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli z przekroczeniem zakresu robót określonych w zgłoszeniu inwestora, a także braku wykonania robót objętych zgłoszeniem, polegających na niewykonaniu odprowadzenia wód opadowych z podłączeniem do kanalizacji deszczowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego "Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1". Postanowienie powyższe zostało doręczone ze skutkiem prawnym K. Z. w dniu 2 marca 2007 r. W terminie określonym cyt. przepisem organ I instancji wydał decyzję (z [...] kwietnia 2007 r.) opartą na dyspozycji art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od tego, że decyzja ta następnie została uchylona, to fakt jej wydania skutkuje tym, że nie utraciło ważności postanowienie z [...] lutego 2007 r. Oznacza to dalej, że konsekwencją pozostawienia w obrocie prawnym powyższego postanowienia jest rozważenie zasadności wydania jednej z decyzji ujętych w dyspozycji art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ w przedmiotowej sprawie chodziło o wykonywanie robót budowlanych sprzecznie ze zgłoszeniem, to należało uwzględnić normę art. 50 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którą "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". W grę zatem wchodziło wydanie jednej z dwóch decyzji opisanych dyspozycją ww. przepisu. Prawo budowlane zdaniem Sądu nie przewiduje w tym wypadku, wydania decyzji o takiej treści, jaką podjął organ I instancji – "orzekam o braku podstaw do nałożenia obowiązków..." W ocenie Sądu wydanie decyzji tego typu nie przewidzianej dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego oznacza, że organ I instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej. Utrzymując w mocy decyzję dotkniętą taką wadliwością organ odwoławczy dopuścił się z kolei rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co także uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu w przypadku, gdy po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego dojdzie do przekonania, że brak jest podstaw do wydania jednej z decyzji, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego może wyłącznie umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Dodatkowo Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że organ I instancji nie odniósł się w sposób realny do dowodów w postaci dwóch opinii biegłych rzeczoznawców dotyczących wpływu robót budowlanych wykonanych przez K. Z. na stan budynku mieszkalnego, należącego do skarżących. Organ odwoławczy w następstwie zaskarżenia decyzji I instancji w istocie zbagatelizował zarzuty odwołujących się w tym zakresie, lakonicznie stwierdzając, iż nawet nadesłane w toku postępowania odwoławczego przez J. T. materiały nie zawierają informacji, które byłyby istotne dla potrzeb postępowania administracyjnego. Rolą organów jest wszechstronne rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Skoro skarżący wnosili o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych sądowych do sprawy budownictwa na okoliczność wpływu, jakie roboty miały na ich budynek, a przy podejmowaniu decyzji w sprawie robót budowlanych prowadzonych sprzecznie ze zgłoszeniem, istotne znaczenie może mieć wpływ tych robót na uzasadnione interesy osób trzecich, to pominięcie tego typu dowodów wnioskowanych przez skarżących jest naruszeniem wskazanych powyżej przepisów k.p.a. dotyczących zasad postępowania wyjaśniającego, opartą o tzw. zasadę prawy materialnej. Pismem z dnia 30 listopada 2010 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 379/10 zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego jest możliwe wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamiast decyzji merytorycznej orzekającej o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i orzeczenie w ten sposób co do istoty sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dębicy z dnia [...] sierpnia 2009 r. orzekająca o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zostały wydane bez podstawy prawnej skutkującym stwierdzeniem nieważności obu decyzji; 2) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że stan faktyczny sprawy wymaga wyjaśnienia w ponownym postępowaniu przez dopuszczenie dowodu z opinii biegłych sądowych do spraw budownictwa na okoliczność wpływu, jakie roboty miały na budynek skarżących oraz uznanie, że organy nadzoru budowlanego oceniając stan faktyczny sprawy ograniczyły się wyłącznie do ekspertyzy sporządzonej na koszt uczestnika postępowania. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. S. i J. T. oraz K. T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 17 grudnia 2010 r.) wnieśli o jej oddalenie. W piśmie z dnia 5 marca 2012 r. skierowanym do NSA S. i J. T. poinformowali, że z uwagi na termin innej rozprawy sądowej nie będą obecni na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r., jednak podtrzymują swój wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w pkt 1 skargi kasacyjnej, iż zaskarżonym wyrokiem naruszono art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w związku z art. 105 k.p.a. przez błędną wykładnię. Nie ma bowiem podstaw prawnych do twierdzenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 pr. bud., nie można wydać decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Nie wiadomo dlaczego taki pogląd przyjął Sąd w zaskarżonym rozstrzygnięciu, gdyż nie uzasadniono tego stanowiska. Można również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o powyższy przepis wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji merytorycznej-negatywnej, odmownej jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty (art. 104 k.p.a.) i powinno mieć zawsze pierwszeństwo przed umorzeniem postępowania, co kończy postępowanie tylko procesowo. Zresztą nie są to nigdy sposoby załatwiania sprawy administracyjnej względem siebie konkurencyjne, gdyż inne są przyczyny wydania decyzji odmownej (negatywnej), a inne decyzji umarzającej postępowanie. Należy odróżnić przypadki bezprzedmiotowości postępowania od przypadków braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony, która jak w tym przypadku oczekuje wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 411 i nast., wyrok NSA z 16 stycznia 1992 r., I SA 1289/91, ONSA 1992, nr 1, poz. 17). Możliwość wydania decyzji odmownej, negatywnej, nie musi wynikać każdorazowo z konkretnego postanowienia przepisu, gdyż najczęściej to wynika z ratio legis danego przepisu, chyba że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że organ nie może wydać decyzji odmownej albo wynika to z redakcji samego przepisu np. art. 49 ust. 4 pr. bud. Z redakcji art. 48 i 49 pr. bud. wynika, że jeżeli nie zostaną spełnione określone wymagania ustawowe do legalizacji budowy to organ nie wydaje decyzji odmownej w oparciu o art. 49 ust. 4 pkt 1 lub 2 pr. bud., ale wówczas ma zastosowanie art. 48 ust. 1 pr. bud. W omawianej sprawie, jak wynika z przedstawionych akt, w ocenie organu zabrakło przesłanek ustawowych do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 pr. bud. w związku z czym odmówił wydania decyzji przewidzianych w ww. przepisach – "orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków", o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud., gdyż te można nałożyć jedynie w przypadku, kiedy wykonane roboty budowlane nie są zgodne z prawem. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud. w związku z art. 105 k.p.a. przez błędną wykładnię jest uzasadniony. Skutkiem tego również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest w pełni usprawiedliwiony, gdyż w takiej sytuacji nie było podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co dawało podstawę do stwierdzenia ich nieważności zaskarżonym wyrokiem. Nie można również zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) przez pominięcie opinii biegłych rzeczoznawców przedstawionych przez skarżących (art. 75 § 1 k.p.a.). Czym innym jest odmowa dopuszczenia dowodu z opinii biegłych, a czym innym odmowa uwzględnienia opinii biegłych, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W postępowaniu administracyjnym w tej sprawie organ nadzoru budowlanego postanowieniem z [...] września 2008 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 pr. bud., nałożył na K. Z. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanego utwardzenia działki nr ewid. [...] w D. Stosowna ekspertyza została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i przedstawiona organom przez inwestora, a następnie została uwzględniona przy podjęciu decyzji. Nic więc dziwnego, że inne opinie przedstawione przez stronę przeciwną z własnej inicjatywy nie miały takiej mocy dowodowej, jak ekspertyza wykonana na żądanie organu (art. 84 § 1 k.p.a.). Należy jeszcze zaznaczyć, że opinie biegłych przedstawione przez skarżących, były sporządzone do innego postępowania w innej sprawie toczącej się przed sądem cywilnym. Organ prowadzący postępowanie administracyjne miał w takiej sytuacji prawo do własnej oceny materiału dowodowego, niekoniecznie zbieżnej z poglądami wszystkich stron biorących udział w postępowaniu, bez naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu kasacyjnego trafny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej. Na marginesie należy zauważyć, że nie wiadomo z jakich powodów i na jakiej podstawie, Sąd uważa za niewystarczające ograniczenie się przez orzekające organy w ocenie stanu faktycznego wyłącznie do treści "opinii sporządzonej na koszt uczestnika K.Z.". Należało w takim razie zapytać, na czyj koszt zostały sporządzone opinie przedstawione przez skarżących i czy to ma wpływ na ocenę wartości dowodowej przedstawionych w postępowaniu opinii i ekspertyz... Żadne przepisy nie pozwalają na różnicowanie opinii biegłych, czy ekspertyz w zależności od tego na czyj koszt zostały sporządzone, o czym powinien Sąd pamiętać ponownie rozpoznając sprawę. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.