I OSK 515/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 934/10 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. S. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej K. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 27 września 2010 r. (sygn. akt III SA/Kr 934/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił wniesioną przez A. S. skargę na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010r. w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej K. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta K. na podstawie uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. (Dz.U.W.Małop. Nr 850, poz. 5589), pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. (znak [...]) odmówił A. S. zaliczenia do grona osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej K. W/w pismo zawierało pouczenie o możliwości złożenia na podstawie § 20 ust. 6 w/w uchwały skargi do sądu administracyjnego oraz konieczności poprzedzenia jej czynnością określoną w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a.". Wskazane pismo zostało odebrane przez siostrę skarżącego J. S. w dniu [...] czerwca 2010 r. A. S. w dniu [...] lipca 2010 r. wysłał do Prezydenta Miasta K. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tego wezwania. Wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wyjaśnił, że faktycznie dowiedział się o treści pisma Prezydenta w dniu [...] lipca 2010 r. Pismo to zostało odebrane przez siostrę skarżącego, bez jego wiedzy i woli, wobec czego nie można upatrywać winy skarżącego w niedochowaniu terminu do wniesienia wezwania. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący wniósł do organu o prawidłowe doręczenie pisma z dnia [...] czerwca 2010r. Dodał, że odbierająca przesyłkę siostra nie jest jego "dorosłą domowniczką", gdyż podany adres ul. Z. [...] stanowi jedynie adres do korespondencji a nie adres zamieszkania. Pismem datowanym również na dzień [...] lipca 2010 r. A. S. złożył za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wymienioną na wstępie czynność Prezydenta wyrażoną w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r., wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r.) Prezydent Miasta K. podtrzymał swoje dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu, organ wskazał, iż korespondencja była kierowana do skarżącego prawidłowo na adres podany w aktach administracyjnych, dlatego zarzut dotyczący sposobu doręczenia nie może odnaleźć uzasadnienia. W odpowiedzi zaś na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ustosunkowując się natomiast do wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia naruszenia prawa stwierdził, że brak było podstaw do jego przywrócenia, ponieważ doręczenie pisma z dnia [...] czerwca 2010 r. nastąpiło zgodnie z prawem. W ocenie organu skarżący uchybił w sposób zawiniony terminowi do złożenia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Nie poprzedził skargi tego rodzaju wezwaniem, co powinno skutkować odrzuceniem skargi. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenia skargi, Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Odrzucając - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie została ona wniesiona w trybie określonym ustawą, choć dotyczyła sprawy należącej do właściwości sądów administracyjnych (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008r., (sygn. akt I OPS 4/08). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przesłane skarżącemu pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczyła uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Wniesienie skargi na taką czynność powinno zatem zostać poprzedzone – zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a - wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem skarżący przesłał tego rodzaju wezwanie w dniu [...] lipca 2010 r. tj. po upływie terminu zakreślonego do dokonania tej czynności (po dniu [...] lipca 2010 r.) Skarżący złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego wezwania, lecz w tym samym dniu wniósł poprzez organ skargę do sądu administracyjnego na w/w czynność Prezydenta Miasta K., pomijając wynikający z art. 53 § 2 P.p.s.a wymóg, by skargę wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Odpowiedź na wezwanie jest datowana na dzień [...] sierpnia 2010 r., zaś skarga została wniesiona w dniu [...] lipca 2010 r. Bez znaczenia zatem postaje wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż przyjąwszy, że organ wydałby postanowienie o przywróceniu tego terminu skarga musiałaby być wniesiona ponownie, z zachowaniem terminów ustawowych. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. S. Zaskarżając w/w orzeczenie w całości, skarżący kasacyjnie zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mający wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a i art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i niezastosowanie środka przewidzianego w ustawie, wyrażające się odrzuceniem skargi na akt organu administracji z uwagi na nie poprzedzenie skargi wezwaniem określonym w art. 52 § 3 P.p.s.a., a w konsekwencji nie przeprowadzeniu postępowania ad meriti w sprawie i nie uchyleniu zaskarżonego aktu, w sytuacji, gdy organ administracji dopuścił się obrazy art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 112 k.p.a., albowiem skarżący nie został w sposób należyty poinformowany o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a załączona informacja wskazywała, iż skarga winna być wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia zaskarżonego aktu. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. A. S. w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji wydając zaskarżone postanowienie, nie uwzględnił okoliczności związanych z kwestią zawartego w akcie pouczenia o sposobie i terminie jego zaskarżenia. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, iż pominął opisaną w art. 52 § 3 P.p.s.a. czynność, jednak wnosząc skargę na czynność Prezydenta Miasta K. zachował się zgodnie z treścią zawartego w niej pouczenia. Jego zdaniem, wynikające z art. 8 i 9 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz obowiązku informowania uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, obligowały organ wydający akt lub dokonujący czynności podlegającej zaskarżeniu do zamieszczenia pouczenia o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia. Ustawodawca w art. 112 k.p.a. jednoznacznie stwierdził, iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie takie pouczenie powinno w sposób jednoznaczny wskazywać osobie nie posiadającej specjalistycznej wiedzy, jakie czynności powinna wykonać, aby skutecznie wnieść środek zaskarżenia. Tymczasem dołączone do zaskarżonego aktu pouczenie nie spełnia tych wymogów. Zawiera w sobie lakoniczne sformułowanie, iż skarga powinna zostać poprzedzona czynnością o jakiej mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Brak natomiast informacji o tym jaka jest to czynność oraz w jakim terminie powinna zostać dokonana. Samo przytoczenie numeru przepisu, bez powołania jego treści – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nakazuje uznać, iż osoba, do której skierowano akt z takim pouczeniem, nie została należycie poinformowana o terminie i sposobie jego zaskarżenia. A. S. podniósł również, iż w/w pouczenie zostało sformułowane w sposób mylący, bowiem, o ile na samym akcie znajduje się informacja o możliwości wniesienia skargi oraz o obowiązku poprzedzenia skargi czynnością, o której mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., to pouczenie to zawiera informację, iż szczegółowe dane w tym zakresie znajdują się w załączniku do w/w pisma. Tymczasem z załącznika wynika, iż skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżony akt w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego pisma. Wg skarżącego jest to informacja myląca, gdyż w przedmiotowej sprawie skarga do sądów administracyjnego powinna zostać wniesiona w terminach określonych w art. 53 § 3 P.p.s.a. Tym samym doręczone stronie pouczenie wprowadzało ją w błąd. Sąd Wojewódzki zatem – zdaniem A. S. - dokonał błędnej oceny legalności działania organu administracji, gdyż wskazane wyżej braki uzasadniały uchylenie zaskarżonego aktu oraz zwrot sprawy do organu administracji celem prawidłowego poinformowania skarżącego o terminie i sposobie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu organ wywodził, iż skarżący kasacyjnie został prawidłowo pouczony o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność Prezydenta Miasta K. Skarżący kasacyjnie wnosząc skargę na akt z dnia [...] czerwca 2010 r., nie dopełnił procedury wymaganej dla skutecznego złożenia skargi na czynność organu, gdyż złożył skargę nie czekając na odpowiedź organu dotyczącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Przedmiotowa skarga została zatem wniesiona z pominięciem zakreślonego w art. 53 § 3 P.p.s.a. terminu. Dlatego też zasadnie została odrzucona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, które jednak nie uzasadnią uchylenia zaskarżonego postanowienia. Na wstępie należy zauważyć, iż skarżący kasacyjnie potwierdził, że pomimo wynikającego z treści art. 52 § 3 P.p.s.a. obowiązku doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie dokonał tej czynności. Stwierdził przy tym, że przyczyną takiego stanu rzeczy było doręczenie mu błędnego pouczenia o terminie i sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, które organ zamieścił w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. Podnoszony przez stronę zarzut błędnego pouczenia o terminie i sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Z treści zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. pouczenia wynika, iż A. S. przysługuje skarga na czynności Prezydenta Miasta K. na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Szczegółowe informacje w w/w sprawie znajdują się w załączniku do niniejszego pisma. Przytoczone pouczenie zaś zawierało informację, iż skarga powinna zostać poprzedzona czynnością określoną w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanym piśmie pouczenie nie nasuwa jakikolwiek zastrzeżeń w zakresie poinformowania strony o możliwości wniesienia na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W aktach administracyjnych nie znajduje się natomiast opisana w tym pouczeniu dodatkowa informacja o terminie i sposobie wniesienia w niniejszym przypadku skargi do tego Sądu. Skarżący kasacyjnie słusznie przy tym zauważył, iż ustawodawca przewidział odmienną – opisaną w art. 53 § 2 P.p.s.a. - procedurę wnoszenia skargi na akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. i od których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Dlatego, organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. powinien zawrzeć pouczenie o możliwości, sposobie i terminie wniesienia skargi w tym konkretnym przypadku. Brak wspomnianego załącznika uniemożliwia kontrolę działania organu w tym zakresie. Należy jednak, podkreślić że sam A. S. wywodził, iż wraz z pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. zostało mu doręczone "błędne" pouczenie zgodnie z którym przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu w terminie trzydziestu dniu od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie. Na uwagę w tym miejscu zasługuje, iż treść wyżej powołanego pouczenia o sposobie i terminie wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi – nawet jeżeli zostało ono wadliwie skonstruowane - nie wpływa na zasadność wydanego przez Sąd I instancji orzeczenia. Należy, co prawda, w pełni podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie, iż stosownie do art. 112 k.p.a., błędne pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale fakt ten nie może stanowić podstawy do uznania, iż skarga, wniesiona według takich wytycznych, została złożona prawidłowo. Błędne pouczenie o sposobie zaskarżenia może jedynie stanowić podstawę uzasadniającą przywrócenie terminu do dokonania czynności, uprawnia do występowania z wnioskiem przywrócenie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zatem rozpoznanie przez organ powyższego wniosku i przywrócenie terminu do dokonania w/w czynności, może dopiero otworzyć stronie termin do skutecznego złożenia skargi na czynności Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w dniu 14 marca 2011 r. w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I FPS 5/10), zgodnie z którym wskazany w art. 52 § 3 P.p.s.a. czternastodniowy termin, w którym skarżący zobowiązany jest wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, jest terminem procesowym, który może zostać przywrócony. Nadmienić przy tym należy, iż przedstawiony wyżej pogląd został co prawda zaprezentowany na gruncie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), nie ulega jednakże wątpliwości, iż odnajduje on analogiczne zastosowanie w postępowania administracyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W świetle powyższego należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie odrzucił wniesioną przez A. S. skargę, gdyż została ona wniesiona bez skutecznego wyczerpania określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a. wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstawa, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.