IV SA/Wa 396/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi A. w B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego A. w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję z dnia [...] stycznia 2010r, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora A. w B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009r., umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż wymienioną decyzją Wojewoda [...] odmówił uchylenia w trybie art. 161 k.p.a. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2007r, w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy IV o powierzchni 2,78 ha, położonych w obrębie B., gmina Z. Postępowanie administracyjne w tym zakresie prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). Stosownie do art. 7 ust. 3 tej ustawy, stroną postępowania jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta), gdyż tylko jemu przysługuje interes prawny w tymże postępowaniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko prezentowane w doktrynie, organ podkreślił, iż postępowanie w sprawie uzyskania wymaganej zgody jest postępowaniem stanowiącym fragment procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aczkolwiek toczącego się według reguł kodeksu postępowania administracyjnego z modyfikacjami przewidzianymi w art. 7 ust. 2-5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Do złożenia wniosku upoważniony jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta), co oznacza, że żaden inny podmiot nie może złożyć prawnie skutecznego wniosku o zgodę na zmianę przeznaczenia. Organ odwoławczy skonstatował, że skoro przedmiotem postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również - Marszałkiem Województwa [...] jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, to stroną uprawnioną do występowania w tym postępowaniu jest tylko składający wniosek, tj. Wójt Gminy Z., reprezentujący właścicieli gruntów objętych wnioskiem. W świetle powyższego odwołanie Dyrektora A. w B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiającej uchylenia w trybie art. 161 k.p.a. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2007 r. udzielającej zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów o powierzchni 2, 78 h, położonych w B. nie może być rozpatrywane, gdyż wnioskodawca nie posiada statusu strony w tym postępowaniu. Minister wskazał, że skoro postępowanie stało się bezprzedmiotowe, to zgodnie z art. 105 §1 k.p.a. należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższą decyzję zaskarżyło A. w B. Zaskarżonej decyzji zarzuciło nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenie art. 161 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2007 r. o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, tj. pod eksploatację kruszywa, gruntów rolnych o powierzchni 2,78 ha stanowiących użytki rolne klasy IV w m. B., w sytuacji gdy nie można w inny sposób zapobiec zagrożeniom dla gospodarki narodowej oraz ważnych interesów Państwa. Ponadto strona skarżąca wskazała na naruszenie przepisów procesowych, a mianowicie: art. 7, 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, zaniechanie ustalenia, że przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego A. zostało pozbawione obrony swoich praw, a w toku postępowania naruszono art. 66 ustawy o ochronie przyrody poprzez brak poinformowania Dyrektora A., uniemożliwiając tym samym zgłoszenie zastrzeżeń i uwag do projektu planu; art. 107§ 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, jak również dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; * art.10 § 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; * art. 84 i 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, geologii oraz innych specjalności na okoliczności związane z prowadzoną przez przedsiębiorstwo K. działalności gospodarczej w postaci wydobywania kruszywa w B., jak również nieprzeprowadzenie oględzin miejsca prowadzonej działalności gospodarczej; * art. 136 k.p.a. poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego; * art. 105 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż po raz wtóry na etapie postępowania administracyjnego organ nie rozpoznał istoty sprawy. Przedmiotem wniosku A. było uchylenie decyzji w trybie art. 161 k.p.a. albowiem nie można w inny sposób zapobiec zagrożeniom dla gospodarki narodowej oraz ważnych interesów Państwa. Podkreślono, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję już w dniu [...] lipca 2009r. z pominięciem całkowicie pisma strony z dnia [...] sierpnia 2009r., nadanego w terminie zakreślonym przez organ i stanowiącego ustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego wraz z wnioskami dowodowymi. Organ odwoławczy również nie odniósł się do podniesionych przez skarżącego wniosków, zarzutów i argumentów podniesionych we wniosku, raz jeszcze badając kwestie związane z nieważnością czy wznowieniem, a tym samym zaniechał ustalenia wielu zasadniczych kwestii. Zdaniem skarżącego istotną okolicznością w sprawie były uchybienia w procedurze planistycznej, wskutek których plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości B. nie został skonsultowany z A. w B., który nie uczestniczył w procedurze uzgadniania i tworzenia planu. Plan ten nie zawiera informacji o zabytkach wpisanych do rejestru ani nie zaznaczono w nim obszaru A. W dalszej części skargi przedstawiono charakterystykę działalności A., ich znaczenie dla kraju, w szczególności w dziedzinie ochrony zagrożonych gatunków roślin. Skarżący podkreślił, iż każda ingerencja na obszarze A., który łącznie w B. i miejscowości C. (gm. K.) wynosi 309 ha, jak również w jego otoczeniu, zwłaszcza prowadzenie na szeroką skalę działalności gospodarczej w postaci wydobycia kruszywa w sąsiedztwie A. w B., stanowić będzie nie tyło unicestwienie obszaru unikatowego pod względem przyrodniczym w Europie, ale również spowoduje poważną szkodę dla gospodarki narodowej oraz ważnych interesów Państwa. Wskazał, iż w myśl art. 74 Konstytucji RP oraz ustawy o ochronie przyrody na organach państwowych ciąży obowiązek prowadzenia polityki mającej na celu ochronę przyrody i środowiska naturalnego jako dobra o charakterze powszechnym. Pismem z dnia [...] września 2010r. złożonym na rozprawie w dniu [...] września 2010r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009r. w sprawie znak [...] w przedmiocie odmówienia uchylenia decyzji Marszałka Województwa [...] oraz o dołączenie akt sprawy o sygn. IV SA/Wa 1698/09. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów: pisma Departamentu Hodowli i Ochrony Roślin Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010r. wskazujące na unikatową kolekcję roślinności na terenie A.; opinii prof. A. L., opinii inż. J. Z. oraz opracowań "Badania nad ornitofauną Ziemi [...]" i "Waloryzacja przyrodnicza obszaru projektowej żwirowni na trasie S. w B." mających potwierdzać negatywny wpływ żwirowni kruszywa na dalsze funkcjonowanie A. Na rozprawie w dniu [...] września 2010r. pełnomocnik skarżącego cofnął wnioski dowodowe wskazane w piśmie z dnia [...] września 2010r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosi strona w skardze. Wady zaskarżonej decyzji mają charakter proceduralny. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi umarzająca postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe, wydana w wyniku wniesionego przez A. w B. odwołania od decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2009r., znak [...], którą odmówiono uchylenia w trybie art. 161 k.p.a. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2007r. w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze o pow. 2,78 ha. W tym miejscu należy zauważyć, iż zarówno organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jak i strona skarżąca w odwołaniu i skardze błędnie wskazali datę wydania decyzji Wojewody [...], bowiem w aktach administracyjnych sprawy, przedstawionych Sądowi, znajduje się decyzja podpisana przez Wojewodę [...] M. K. z dnia [...] sierpnia 2009r., a zatem ta data jest datą prawidłową decyzji organu pierwszej instancji. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, iż w stanie faktyczno-prawnym niniejszej sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie zastosował przepis art. 138 § 1pkt 3 k.p.a. Umarzając zaskarżoną decyzją postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe, organ w uzasadnieniu wywiódł, iż skarżące A. nie posiada statusu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze prowadzonym w trybie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów i leśnych. Stroną uprawnioną do występowania w tym postępowaniu jest więc tylko składający wniosek, czyli w tym przypadku Wójt Gminy Z., reprezentujący właścicieli gruntów objętych swoim wystąpieniem oraz Marszałek Województwa [...]. Skoro zatem organ odwoławczy uznał, iż stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na jej wniosek z dnia [...] czerwca 2009r. o uchylenie w trybie art. 161§1 k.p.a. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2007r., skierowanym do Wojewody [...], to prawidłowym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji , byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji (art. 138 §1 pkt 2 in fine). Umorzenie bowiem postępowania odwoławczego skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., w której jako podstawę prawną powołano art. 161 §2 k.p.a., wydaną po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora A., odmawiającą uchylenia decyzji Marszałka Województwa [...] w przedmiocie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji dokonał merytorycznej oceny argumentów przywołanych przez wnioskodawcę (stronę skarżącą) mających na celu wykazanie stanu poważnego zagrożenia i szkody dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa, o których mowa w art. 161 §1 k.p.a. W sytuacji, gdy organ odwoławczy doszedł do przekonania, że A., na wniosek, którego prowadzone było postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, nie było legitymowane do występowania w charakterze strony, to umorzenie postępowania odwoławczego jest rozstrzygnięciem wadliwym, które należało wyeliminować z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jak trafnie wskazał organ odwoławczy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), ale również wszystkie podmioty mające tytuł prawny do gruntów objętych wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia. Natomiast przymiot strony w tym postępowaniu nie przysługuje marszałkowski województwa, który w odniesieniu do gruntów określonej klasy ( IV, V i VI ) był do dnia 1 stycznia 2009r. organem właściwym do wyrażenia zgody. Stąd nie do zaaprobowania jest stwierdzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż stroną uprawnioną do występowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie, jest oprócz Wójta Gminy Z., Marszałek Województwa [...]. Jak już wcześniej Sąd zaznaczył, jego ocenie w niniejszej sprawie podlegała wyłącznie kwestia procesowa, stąd brak było podstaw do odnoszenia się do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących zasadności uchylenia w trybie art. 161 k.p.a. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2007r. w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia określonych w niej gruntów. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Podczas ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym orzeczeniu.