II SA/Wa 756/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.) Andrzej Góraj Protokolant Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi T. J. na orzeczenie Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania za winnego popełnienia zarzucanego czynu i wymierzenia kary nagany 1) uchyla zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie organu I instancji; 2) zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...] wszczął przeciwko [...] T. J. postępowanie dyscyplinarne, zarzucając mu naruszenie obowiązku terminowej, dokładnej i starannej realizacji zadań stałych, określonych w indywidualnym zakresie czynności i poleceń przełożonego, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 13 pkt 1 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. nr 21 w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...] zmienił postawiony [...] T. J. zarzut na popełnienie czynu z art. 132 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 134i ust. 4 ustawy o Policji oraz § 13 pkt 1 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. nr 21 w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...], działając na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 w związku z art. 134 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), po dokonaniu analizy i oceny całokształtu okoliczności oraz materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko [...] T. J. – [...] Komendy Rejonowej Policji [...] – obwinionemu o to, że pełniąc służbę na stanowisku [...] w okresie od dnia [...] 2008 r. do dnia [...] 2009 r., będąc zobowiązanym do terminowej, dokładnej i starannej realizacji zadań wynikających z poleceń przełożonego, obowiązku tego nie zrealizował, poprzez zaniechanie oraz wykonywanie w sposób nieprawidłowy czynności służbowych w przydzielonych do realizacji czynnościach wyjaśniających [...], czym doprowadził do znacznego przekroczenia terminów określonych w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji oraz uniemożliwił w sposób niekonwalidowalny Komendantowi Rejonowemu Policji [...] podjęcie decyzji dyscyplinarnych w ww. sprawach, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 134i ust. 4 ustawy o Policji oraz § 13 pkt 1 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. nr 21 w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, uznał policjanta winnym zarzucanego mu czynu i wymierzył karę nagany. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzony w postępowaniu dyscyplinarnym materiał dowodowy nie budzi wątpliwości i jest wystarczający do ustalenia odpowiedzialności obwinionego we wskazanym zakresie. W skierowanym do Komendanta [...] Policji odwołaniu od powyższego orzeczenia dyscyplinarnego T. J. przedstawił swoją wersję okoliczności oraz zarzucił organowi I instancji błędy formalne i merytoryczne w przeprowadzonym postępowaniu. W ocenie strony, orzeczona kara jest niewspółmiernie wysoka wobec okoliczności popełnienia zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego. Istotny jest bowiem fakt, iż nie został on zapoznany z kartą opisu stanowiska pracy bądź innym dokumentem regulującym zakres nałożonych na niego obowiązków, cel stanowiska, uprawnienia, podległość służbową oraz ramy ponoszonej odpowiedzialności, jak również z treścią decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w sprawie upoważnienia do zlecania czynności wyjaśniających zastępcom Komendanta. Wskazał także na pominięcie przez organ I instancji faktu złożenia raportu z dnia [...] sierpnia 2009 r., informującego o uchybieniach powstałych w zleconych policjantowi do prowadzenia postępowaniach. Zaznaczył również, iż orzeczenie dyscyplinarne nie jest zaopatrzone w pieczęć jednostki organizacyjnej Policji. Orzeczeniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Komendant [...] Policji, mając za podstawę art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. Odniósł się do stawianych przez obwinionego zarzutów, jednak nie zgodził się z ich treścią i wskazał, że popełnienie przewinienia dyscyplinarnego przez T. J. nie budzi wątpliwości, zaś wymierzona kara jest adekwatna do popełnionego czynu. Podkreślił, iż wprawdzie obwiniony istotnie nie został zapoznany z kartą opisu stanowiska pracy, jak również z decyzją nr [...], jednak okoliczności te nie miały wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, iż miał on wiedzę, jakie czynności leżą w zakresie jego obowiązków służbowych. Organ odwoławczy zaznaczył również, iż policjant posiadający ponad dziesięcioletni staż służby powinien zdawać sobie sprawę z konieczności realizacji wskazanych mu przez przełożonych zadań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. J., podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu, zarzucił Komendantowi [...] Policji wydanie powyższego orzeczenia z naruszeniem art. 134h ust. 1 i ust. 3 pkt 4, art. 135 ust. 1 pkt 2, art. 135g, art. 135j ust. 2 i art. 135l ustawy o Policji. Wskazał na niezbadanie i nieuwzględnienie przez organ okoliczności przemawiających na korzyść obwinionego oraz rozpoznanie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu dyscyplinarnym, a w szczególności bez uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślił, iż zarzucane mu przewinienia dyscyplinarne, dotyczące przekroczenia terminu określonego w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji, co do prowadzonych za numerami [...] czynności wyjaśniających, stanowiących odrębne i niepowiązane ze sobą przypadki, podlegające indywidualnemu rozpatrzeniu, uległy przedawnieniu przed wydaniem orzeczenia przez przełożonego dyscyplinarnego. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie, prezentując w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumenty zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (ust. 2). Czyn T. J. został zakwalifikowany w oparciu o art. 132 ust. 3 pkt 1 przedmiotowej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego, względnie organu uprawnionego na podstawie ustawy do wydawania poleceń policjantom, z wyłączeniem rozkazów i poleceń, o których mowa w art. 58 ust. 2 ustawy o Policji. Postępowanie dyscyplinarne wymaga od organu dyscyplinarnego szczególnej staranności zarówno w formułowaniu zarzutu, kwalifikacji prawnej, jak i w całym procedowaniu. Dla zastosowania odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariusza Policji znaczenie prawne ma to, na czym w istocie polegało przewinienie dyscyplinarne, przy czym chodzi tu o jednoznaczne wskazanie zarzucanego czynu i jego kwalifikacji prawnej. Jeśli skarżący naruszył dyscyplinę służbową, gdyż zaniechał czynności służbowej lub wykonał ją w sposób nieprawidłowy – jak przyjęto w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego – winno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w opisie czynu w chwili wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Zatem już z postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego musi wprost wynikać, jaki zarzut jest funkcjonariuszowi stawiany i co jest jego przedmiotem. Oznacza to, że dla precyzyjnego określenia zarzutu jego treść winna wskazywać, czego nie wykonał policjant, a do czego był zobowiązany na podstawie rozkazu lub polecenia służbowego, ewentualnie, jakich uprawnień wynikających z przepisów prawa nadużył, w jakich okolicznościach i z jakim skutkiem. Dopiero wówczas można przyjąć, że treść zarzutu odpowiada dyspozycji art. 134i ust. 6 pkt 4 ustawy o Policji, który kategorycznie stwierdza, że postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego zawiera opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z jego kwalifikacją prawną. Nie można przy formułowaniu zarzutu ograniczyć się jedynie do ogólnikowych i ocennych stwierdzeń, z których nic nie wynika, i które mogą być niezrozumiałe dla samego zainteresowanego. Używanie w opisie czynu określeń ocennych ("znaczne przekroczenie terminu") jest nieprawidłowe. Tego rodzaju sformułowaniami organ dyscyplinarny może posługiwać się w motywach orzeczenia, uzasadniając stosowaną sankcję dyscyplinarną. Organ, w odniesieniu do każdej ze spraw, które prowadził obwiniony, jeśli stwierdza przekroczenie terminów ich prowadzenia, winien określić to precyzyjnie, wskazując, o jakich uchybieniach mówi (jakie są to sprawy) i jakiej nieterminowości rzecz dotyczy. Dopiero wówczas wiadomym byłoby, w ilu sprawach skarżący uchybił terminowi i jakie są to przedziały czasowe. Tego nie uczyniono, a jeśli takie były intencje organu, winno być to sednem zarzutu. Warto podkreślić, że opis zarzutu to jeden z obligatoryjnych elementów postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, zaś uzasadnienie faktyczne to jego kolejna część (art. 134i ust. 6 pkt 5 ustawy o Policji). Czym innym zatem jest opis zarzutu, a czym innym jego uzasadnienie faktyczne. Podobnie jest w przypadku samego orzeczenia dyscyplinarnego. W nim także winien znaleźć się dokładny opis przewinienia, jako jeden z kluczowych elementów (art. 135j ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji). Wobec tego nie należy w opisie czynu pomijać jego istotnych kwestii, by następnie wspominać o nich w uzasadnieniu faktycznym, w ten sposób niejako konwalidując niedokładności w opisie czynu. Precyzyjność zarzutu przede wszystkim pozwala na ocenę rzetelności działań organu, któremu przecież przysługuje prawo zastosowania odpowiedniej sankcji dyscyplinarnej i ma podstawowe znaczenie dla obwinionego, gdyż wpływa na jasność jego sytuacji prawnej w prowadzonym w tym zakresie postępowaniu. Precyzyjnie sformułowany i przedstawiony zarzut (wówczas wiadomo, na czym zarzut polega) ma znaczenie, jak choćby dla ustalenia kwestii przedawnienia. Przechodząc do równie ważnej okoliczności, a wynikającej z uzasadnienia orzeczenia dyscyplinarnego i podnoszonej przez skarżącego, Sąd zwraca uwagę, że obwiniony nie posiadał aktualnej karty opisu stanowiska, co – jak wskazuje organ – reguluje Zarządzenie Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji. Fakt ten w ogóle poddaje w wątpliwość winę skarżącego i w konsekwencji słuszność procedowania organu w kierunku wymierzania mu sankcji dyscyplinarnej. Przypisanie obwinionemu winy w orzeczeniu dyscyplinarnym nie może opierać się na domysłach, domniemaniach czy okolicznościach konkludentnych (per facta concludentia). Przełożony dyscyplinarny nie może obarczać winą podwładnego, jeśli ze sprawy wynika, że istotnie mógł on nie wiedzieć, co i w jakim zakresie należy do jego obowiązków na tymże stanowisku, na co słusznie zwrócił uwagę rzecznik dyscyplinarny. Karta opisu stanowiska jest dowodem świadczącym o zapoznaniu funkcjonariusza z obowiązkami, jakie wiążą się z jego zajmowaniem. Jeżeli brak takiego dowodu, trudno przyjąć, że osoba, która znalazła się na danym stanowisku, wie, jakie są jej prawa i obowiązki wiążące się z zajmowaniem tego stanowiska. Z samego bowiem faktu objęcia przez skarżącego rzeczonego stanowiska i długoletniego pełnienia służby w Policji nie można wywodzić, że posiadł on niezbędną wiedzę, jaka jest wymagana, by prawidłowo wywiązywał się z obowiązków przypisanych temu stanowisku i to bez względu na to, czy polecenia służbowe kierowane byłyby do niego przez bezpośredniego przełożonego czy jego zastępców. Przede wszystkim, by egzekwować powinności funkcjonariusza, przełożony w pierwszej kolejności winien ustalić zasady, przedstawić je podwładnemu w celu stosowania, a dopiero w przypadku ich naruszenia, nakładać sankcje dyscyplinarne. Tymczasem procedowanie organu zmierza do wykazania skarżącemu winy w sytuacji, gdy organ nie przedstawił jasnych reguł wewnętrznej procedury związanej z obsługą zajmowanego przez skarżącego stanowiska. Wskazane w rozważaniach powody zadecydowały o konieczności uchylenia obu wydanych w sprawie orzeczeń. Naruszenie powołanych wyżej przepisów ustawy o Policji, w szczególności dotyczących opisu zarzucanego czynu oraz uzasadnień faktycznych i prawnych, nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Dlatego też, organ winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego orzeczenia w całości.