VII SA/Wa 959/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę przy wydawaniu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Prezydenta W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 35 ust 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2005r. Nr 163, poz. 1364 ze zm.), nałożył na Prezydenta W. karę w wysokości 2500 zł. za niezakończenie w terminie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że ustalenie liczby dni zwłoki zostało dokonane po odliczeniu od 135 dni czyli rzeczywistego czasu trwania postępowania 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, 9 dni uzupełnienia przez inwestora braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz 56 dni, podczas których postępowanie było zawieszone. Zażalenie na to postanowienie złożył Prezydent W. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął w dniu 9 lutego 2009 r. W dniu [...] marca 2009 r. organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Postanowienie w tej kwestii zostało odebrane przez inwestora w dniu [...] marca 2009 r. W tym samym dniu inwestor odebrał wszystkie egzemplarze projektu budowlanego i wniósł o zawieszenie postępowania. W celu wypełnienia postanowień art. 10 i art. 98 § 1 kpa organ przesłał informację o wniosku stronom postępowania, celem wniesienia przez nie ewentualnego sprzeciwu. W okresie od 8 kwietnia 2009 r. do 15 kwietnia 2009 r. organ oczekiwał na wniesienie ewentualnego sprzeciwu przez strony postępowania. W dniu [...] kwietnia – wobec braku sprzeciwu – organ zawiesił postępowanie. Postępowanie pozostawało zawieszone w okresie od 24 kwietnia 2009 r. do 17 czerwca 2009 r. W okresie od 17 czerwca 2009 r. do 23 czerwca 2009 r. organ oczekiwał na wniesienie ewentualnego zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W dniu [...] czerwca 2009 r. organ wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę. W opinii skarżącego do okresu stanowiącego podstawę wymierzenia kary nie powinien być liczony 7 dniowy termin przewidziany na wniesienie przez strony postępowania zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania. Termin ten mieści się w kategoriach określonych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. W opinii skarżącego do okresu, stanowiącego podstawę wymierzenia kary nie powinien być liczony także 7 dniowy termin oczekiwania przez organ na zgłoszenie przez strony sprzeciwu w kwestii zawieszenia postępowania. Przepis art. 98 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli o to wystąpi strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwią się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zgodnie z powyższym inne strony postępowania nie muszą wyrażać zgody na zawieszenie postępowania, niemniej tak skonstruowany przepis nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stworzenia dla innych stron warunków prawidłowej realizacji przysługującego im prawa zgłoszenia sprzeciwu. Tym samym, zdaniem skarżącego zwłoka związana z okresem oczekiwania na ewentualne wniesienie sprzeciwu przez strony postępowania jest niezawiniona przez organ. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że podziela poglądy Wojewody [...] dotyczące sposobu odliczenia terminów określonych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W szczególności organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie pogląd uznający, że odliczeniu podlega okres oczekiwania na złożenie ewentualnego zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Z akt sprawy wynika, że nikt nie złożył zażalenia, w tej sytuacji okres oczekiwania organu na złożenie zażalenia jest terminem czysto hipotetycznym. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że odwoływanie się skarżącego do ostateczności postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, jako warunku podejmowania czynności przez organ administracyjny, jest nie logiczny i nie uzasadnia bezczynności organu. Poza tym organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, co do tego, że odliczeniu od terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego podlega czas związany z oczekiwaniem na ewentualne złożenie sprzeciwu przez strony postępowania wobec wniosku o zawieszenie postępowania. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie, czas związany z oczekiwaniem na ewentualne uwagi stron postępowania należy uznać za zwykłą czynność procesową. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent W. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Następnie powtórzył argumentację zawartą w złożonym zażaleniu. W szczególności podniósł, że organ w czasie od odebrania projektu budowlanego do dnia zawieszenia postępowania nie mógł podejmować żadnych czynności zmierzających do wydania pozwolenia na budowę bez swojej winy. Wniosek w tych dniach był niekompletny. Za wadliwe uznał skarżący również stanowisko organu odwoławczego w sprawie nie wzięcia pod uwagę przy wymierzaniu kary 7 dniowego terminu, w którym uczestnicy postępowania mogą złożyć zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga Prezydenta W. jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Organ wliczył bowiem do terminu 65 dni, wynikający z przepisu prawa termin do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji jest art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 li c) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zapada w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 -dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 k.p.a. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. W ocenie Sądu za taką czynność będzie można natomiast uznać wydanie przez organ architektoniczno - budowlany postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wydanie postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania jest co prawda czynnością, która nie wstrzymuje biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże nie można przyjąć, że procesowy termin 7 dni do wniesienia zażalenia na to postanowienie, nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie przysługuje zażalenie. Skutek prawny w postaci podjęcia postępowania administracyjnego ustawodawca wiąże więc z ostatecznym charakterem postanowienia wydanego w tym przedmiocie. Termin przewidziany na wniesienie ewentualnego zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania jest integralnie z tym zawieszeniem związany, a wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę przed jego upływem może zostać uznane za wadliwe. Ponadto zauważyć należy, iż prawo strony do wniesienia w terminie 7 dni zażalenia w toku postępowania administracyjnego na postanowienie o pojęciu postępowania wynika wprost z przepisu prawa tj. art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. i zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 9 k.p.a. i 10 k.p.a. chronione winno być ono przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, gdyż jednostka w postępowaniu ma prawo do obrony nie tylko wobec decyzji administracyjnej, ale również gdy podjęte w postępowaniu postanowienie organu narusza jej interesy. W tych okolicznościach za zasadną należy więc uznać argumentację strony skarżącej, że prawo stron postępowania do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania wiąże organ wydający to postanowienie. Termin 7 dni do wniesienia zażalenia jest terminem wynikającym wprost z przepisów prawa i stosownie do treści art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie może być wliczany do ustawowego terminu załatwienia sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę tj. 65 dni. Prowadząc na nowo postępowanie administracyjne w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego Wojewoda [...] będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wytyczne dotyczące konieczności odliczenia 7-dniowego terminu przewidzianego na złożenie zażalenia na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzec jak w pkt I i II sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.