II SA/Łd 729/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania - oddala skargę. A. K. w dniu 6 lipca 2009 roku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części K.p.a.), złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] roku znak: [...] stwierdzającą, iż decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie przekazania [...] Przedsiębiorstwu Ogrodniczemu w nieodpłatne użytkowanie nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A. 9, została wydana z naruszeniem prawa. Skarżąca argumentowała, iż jest członkiem Polskiego Związku Działkowców (dalej: PZD) i użytkuje nieprzerwanie od [...] roku część spornej nieruchomości, lecz została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a o decyzji z dnia [...] roku dowiedziała się dopiero w dniu 7 czerwca 2009 roku. Wskazała ponadto na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1999 roku , sygn. akt K 14/98 a także szczególny charakter PZD oraz więzi pomiędzy działkowcami a Związkiem. Skarżąca ponadto wniosła o ewentualne wznowienie w/w postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Prezydent Miasta Ł., po uprzednim zbadaniu zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a., decyzją nr [...] z dnia [...] roku na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. po wznowieniu postępowania na wniosek A. K. odmówił uchylenia wskazanej decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] roku było podjęte przez organ z urzędu w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Stroną postępowania był PZD, w imieniu którego występował Okręgowy Zarząd [...], reprezentujący jednocześnie interesy członków Związku – użytkowników działek na spornym gruncie. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, iż została ona – jako działkowiec i członek PZD- pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu. Organ podniósł, iż zgodnie z wówczas obowiązującym statutem PZD celem tego związku jest obrona interesów jego członków. Zdaniem organu zatem ustawodawca wyposażając Okręgowy Zarząd w kompetencję reprezentacyjną ograniczył jednocześnie rolę członków PZD w tym zakresie. Ponadto w ocenie organu powołany wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż odnosił się do nieobowiązujących przepisów. Dalej organ przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 2008 roku w sprawie II CSK 650/07 przyznający w procesie windykacyjnym legitymację bierną działkowcom jako osobom, które faktycznie sprawują władztwo nad rzeczą. Jednak organ uznał, iż przekładanie powyższej cywilistycznej wykładni na grunt sprawy administracyjnej jest bezzasadne. Reasumując organ stwierdził, iż brak jest przepisu prawa, który by dał skarżącej podstawę do posiadania przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 16 czerwca 2004 roku. Oceniając przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ uznał, iż nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania z urzędu. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. K. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 28 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, oraz art. 14 i 15 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o rodzinnych ogrodach działkowych. Podniosła, iż organ I instancji mylnie przyjął, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest nieaktualny. Skarżąca swój czynny udział w postępowaniu uzasadniła tym, że jako użytkownik działki w rodzinnym ogrodzie działkowym jest stroną w postępowaniu o wydanie spornej nieruchomości i zapłatę za bezumowne korzystanie z tejże działki. W jej ocenie organ wybiórczo potraktował podmioty, którym przyznał prawa strony. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku stronami byli: Polski Związek Działkowców, Skarb Państwa oraz właścicielka nieruchomości, na której zlokalizowane są ogrody działkowe. Kolegium wskazało, iż nie ma podstaw do tego, aby przyznać status strony działkowcom z uwagi na to, że byli oni w tym postępowaniu reprezentowani przez Okręgowy Zarząd PZD– zgodnie z ustawą z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych oraz ze statutem PZD. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż wbrew twierdzeniom skarżącej organ I instancji wskazał jedynie na to, że przywołany wyrok TK w sprawie K 4/98 poświęcony został nieobowiązującym przepisom, a w ocenie obu organów wyrok ten nie stanowi wykładni na gruncie rozpoznawanego sporu w zakresie uznania PZD ze stronę postępowania administracyjnego obok organu tej organizacji. Ponadto w ocenie organu odwoławczego wyrok SN z dnia 11 kwietnia 2008 roku w sprawie II CSK 650/07, w którym przyznano użytkownikom działek bierną legitymację w postępowaniu windykacyjnym, nie powoduje skutków w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności nie wskazuje, że wadliwym było uznanie Okręgowego Zarządu PZD za właściwą reprezentację działkowców w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] roku. Zdaniem Kolegium na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o rodzinnych ogrodach działkowych, gdyż te przepisy nie obowiązywały w dacie wydania decyzji z 2004 roku, a po wtóre, organ, po stwierdzeniu, że nie zachodzi przesłanka wznowieniowa, nie rozpatrywał sprawy merytorycznie. A. K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i podkreśliła, iż poprzez przyjęcie jej w poczet członków PZD i przydzielenie działki PZD przekazał jej uprawnienie do wykonywania użytkowania wyodrębnionej części spornej nieruchomości. W tym stanie rzeczy - zdaniem skarżącej - będącej właścicielem naniesień, nasadzeń i urządzeń znajdujących się na oddanej w użytkowanie działce i posiadaczem prawa użytkowania przysługującego PZD, przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie przekazania w nieodpłatne użytkowanie nieruchomości, na której zlokalizowany jest ogród działkowy. W ocenie skarżącej organy błędnie przyjęły, iż stroną postępowania jest Okręgowy Zarząd [...] PZD a jednocześnie pominięto skarżącą, zainteresowaną faktycznie i prawnie jako działkowca, użytkownika działki. Skarżąca argumentowała, iż na prawo użytkowania działki rodzinnej składają się: uprawnienie do korzystania z działki, ciągnięcia z niej pożytków oraz posiadanie zależne, w zakresie odpowiadającym treści prawa użytkowania tejże działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji Sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., z dnia [...] roku, wydaną po wznowieniu postępowania odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, doszedł do wniosku, że przy wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jego uchyleniem. Na wstępie należy wyjaśnić, iż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.) i stąd też wydanie decyzji w tym trybie nadzwyczajnym musi być poprzedzone wnikliwym zbadaniem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 145 K.p.a. W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo procedował, bowiem przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania zbadał spełnienie przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jak również to, czy wniosek o wznowienie postępowania złożono z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 kpa. Następnie, po wznowieniu postępowania administracyjnego, należało przejść do oceny przymiotu strony: to znaczy czy osoba składająca wniosek o wznowienie postępowania ma przymiot strony i czy może żądać wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją z [...] roku, którą stwierdzono, iż decyzja z [...] roku przekazująca PZD w użytkowanie spornych działek została wydana z naruszeniem prawa. Właśnie kwestia oceny przymiotu strony bądź jego braku jest tutaj istotą sporu. Punktem wyjścia do rozważań jest treść art. 28 K.p.a., na mocy którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warto wyjaśnić, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Konkludując: o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 roku, II OSK 985/05; wyrok NSA z 25 maja 2005 roku, OSK 1271/04, nie publ.; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001 roku, I SA 511/00, Lex Nr 54725). W celu rozstrzygnięcia czy skarżąca miała interes prawny i z tego powodu była stroną postępowania w sprawie stwierdzenia, iż decyzja z [...] roku przekazująca PZD w użytkowanie spornych działek została wydana z naruszeniem prawa, należy odnieść się do przepisów, które obowiązywały w dacie wydania kwestionowanej decyzji, czyli w dniu [...] roku. W owym czasie obowiązywała ustawa z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 roku, Nr 85, poz. 390, ze zm.), w której uregulowano dwa sposoby dysponowania gruntami: 1. na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych Skarb Państwa bądź gmina (właściciel gruntu) przekazywał grunty w nieodpłatne użytkowanie PZD, a w konsekwencji PZD był uprawniony na mocy art. 12¹ ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych ustanowić prawo użytkowania na rzecz osób fizycznych (działkowców). W tym przypadku - zgodnie z orzecznictwem NSA – prawo użytkowania (jako niezbywalne ograniczone prawo rzeczowe) należało do PZD, lecz wykonywane było przez działkowców. 2. na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych Skarb Państwa bądź gmina (właściciel gruntu) przekazywał grunty w nieodpłatne użytkowanie wieczyste PZD, a w konsekwencji PZD był uprawniony na mocy art. 12¹ ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych ustanowić w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego prawo użytkowania na rzecz osób fizycznych (działkowców). W tym przypadku - PZD był użytkowaniem wieczystym, a niezbywalne ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania przysługiwało działkowcom. W niniejszej sprawie sporne grunty na mocy decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. Nr [...] z dnia [...] roku zostały przekazane PZD w nieodpłatne użytkowanie, nie zaś użytkowanie wieczyste. W tym miejscu należy podkreślić, iż w dacie wydania przywołanej decyzji art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych brzmiał następująco: "grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazują nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Grunty te pozostają własnością Państwa." Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy uznać, iż w trakcie trwania postępowania administracyjnego, którego wznowienia domaga się skarżąca, jedynie PZD dysponował ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania do spornych gruntów, zaś działkowcy byli jego wykonawcami. Taki pogląd znajduje również oparcie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 września 1999 roku w sprawie o sygn. akt K 14/98 zauważył, iż kiedy PZD służy jedynie prawo podmiotowe użytkowania na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, powstaje pytanie, jaki zespół uprawnień i o jakim charakterze przysługuje działkowcowi. Służące PZD prawo użytkowania jest wprawdzie najszerszym ograniczonym prawem rzeczowym, ma ono jednak charakter niezbywalny. Oznacza to, że użytkownik (PZD) nie może go przekazać innej osobie. Nie budzi jednak wątpliwości i jest powszechnie przyjęte, tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie, iż niezbywalność prawa podmiotowego, jakim jest użytkowanie, nie stoi na przeszkodzie przeniesieniu na osobę trzecią uprawnienia do wykonywania użytkowania. Należy zatem uznać, że poprzez przydział działki dochodzi do przekazania na rzecz działkowca uprawnienia do wykonywania użytkowania przydzielonej mu działki, inaczej mówiąc do jej eksploatacji. Przypomnieć wypada, iż przyznane PZD prawo użytkowania ma służyć wypełnianiu przez ten podmiot jego zadań statutowych, nie może on przeto przekazać tego prawa podmiotowego w całości innemu podmiotowi. Ustanawiając na rzecz działkowca tzw. "użytkowanie działki", w istocie PZD, wypełniając swoje zadania statutowe, przekazuje uprawnienie do wykonywania użytkowania określonej i fizycznie wyodrębnionej części nieruchomości w postaci działki pracowniczej. Uprawnienie to posiada określoną wartość majątkową i jest uprawnieniem o charakterze cywilnoprawnym. Składają się na nie: uprawnienie do korzystania z działki, ciągnięcia z niej pożytków oraz posiadania zależnego, w zakresie odpowiadającym treści prawa użytkowania tejże działki (art. 336 § 2 Kodeksu cywilnego). Z uwagi na powyższe, dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej konieczne jest rozważenie charakteru prawnego aktu tzw. "przydzielenia działki" dokonanego w [...] roku na rzecz A. K.. Przyjmując, że PZD przysługuje wyłącznie niezbywalne prawo użytkowania (nie zaś użytkowanie wieczyste), to skarżąca jest jedynie uprawniona do wykonywania tegoż prawa w jego granicach przekazanych PZD. Z tego względu należy stwierdzić, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym spornych gruntów przymiot strony przysługuje PZD, nie zaś działkowcom. W konsekwencji skarżąca, która nie ma przymiotu strony, z uwagi na brak interesu prawnego, nie może też skutecznie żądać wznowienia tego postępowania. Odnosząc się zaś do argumentu skarżącej, iż przysługuje jej prawo własności do naniesień na działce (wyjątek od zasady superficies solo cedit), to należy podkreślić, iż prawo własności do naniesień jest prawem odrębnym od prawa do gruntu, a w ten sposób można uzasadnić powstanie li tylko interesu faktycznego skarżącej, nie zaś jej interesu prawnego, do występowania w postępowaniu administracyjnym. W obliczu powyższych rozważań zaskarżone rozstrzygnięcie SKO w Ł. zasługuje na aprobatę. Jedynie na marginesie warto podnieść, iż organy chwilami niekonsekwentnie bądź nieprecyzyjnie wskazywały, kto był stroną w postępowaniu nieważnościowym: raz podawano PZD reprezentowany przez Okręgowy Zarząd [...], innym razem, że stroną był Okręgowy Zarząd [...] PZD. Oczywistym jest, że stroną postępowania był PZD reprezentowany przez Okręgowy Zarząd [...]. Jednak wskazane uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. m.ch.