I SA/Wa 1211/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r.nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającą przyznania I. J. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że wnioskiem z dnia 31 marca 2009 r. I. J. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia. Po uchyleniu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] decyzji odmownej nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., Prezydent W. wydał ponownie decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., którą odmówiono I. J. przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wykazał, iż wnioskodawczyni nie spełnia ustawowo określonych przesłanek warunkujących przyznanie jej przedmiotowego świadczenia, w szczególności nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. J. podnosząc, iż spełnia warunki określone w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponosi odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż z treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Z pisma zaś Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, że I. J. posiada ustalone decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r. prawo do dodatku pielęgnacyjnego od dnia [...] marca 1998 r., jednak według ZUS – na podstawie art. 158 ustawy o pomocy społecznej dodatek ten nie przysługuje. Zdaniem organu II instancji mimo, iż z pisma ZUS jasno to nie wynika, to ze względu na treść art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dodatek pielęgnacyjny został zawieszony. Kolegium uznało, iż prawidłowo organ I instancji orzekł, iż ze względu na przysługujące I. J. uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego – zasiłek pielęgnacyjny nie może zostać jej przyznany. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. J. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że mając ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego w rzeczywistości go nie otrzymuje i stan taki pozbawia ja również prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a ponosząc w 70 % swojego dochodu koszty pobytu w domu pomocy społecznej, nie stać ją na leki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) W ocenie sądu skarga ma uzasadnione podstawy. Zauważyć należy, że dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem wypłacanym na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227). Przysługuje on osobie uprawnionej do emerytury lub renty, uznanej za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jak również osobie, która ukończyła 75 lat. O dodatek nie mogą się ubiegać osoby przebywające w zakładzie opiekuńczo – leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno – opiekuńczym, chyba że przebywają poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Należy dodać, że do dnia wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej nie należała się również pensjonariuszom domów pomocy społecznej (zob. Komentarz do art.158 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej – Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 - I. Sierpowska, ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, ABC, 2009, wyd. II). Wynikało to z art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w pierwotnym brzmieniu. Od dnia 1 stycznia 2004 r. omawiany dodatek przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej skierowanym do nich po dniu 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów, skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu (art. 158 ustawy o pomocy społecznej). Skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej przed datą 1 stycznia 2004 r. i nie przebywa poza domem pomocy społecznej. Odmawiając skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego organy obu instancji oparły się na regule kolizyjnej z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych ("zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego") uznając, że uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego wynika z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia – [...] lutego 1998 r. przyznającej prawo do dodatku, której treścią organy czują się związane. Za nieistotne uznały przy tym wstrzymanie wypłaty tego dodatku. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę, w ocenie sądu, że decyzja ta orzekała o uprawnieniu do dodatku pielęgnacyjnego na datę jej wydania, a od tego czasu zmienił się dwukrotnie stan prawny (najpierw wszedł w życie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), a Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał, że dodatek pielęgnacyjny z powodu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej nie przysługuje. Słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., że prawo do dodatku pielęgnacyjnego nie może być zawieszone, gdyż ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych takiej możliwości nie przewiduje. Wstrzymanie wypłaty dodatku mogło więc nastąpić, zdaniem sądu, jedynie gdyby prawo do dodatku ustało (art. 134 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy) lub nie istniało (pkt 4 tego artykułu), gdyż inne przyczyny z ust. 1 art. 134 nie wchodziły w tym przypadku w grę. Należy zauważyć, iż wstrzymanie wypłaty świadczenia z ubezpieczenia społecznego jest czynnością organu rentowego, powodującą zaniechanie wypłaty w sytuacjach opisanych w art. 134 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy. Wstrzymanie wypłaty świadczeń nie następuje ex lege od momentu wystąpienia okoliczności wymienionych w powyższym przepisie, lecz z mocy decyzji organu rentowego, która powinna być doręczona zainteresowanemu z podaniem przyczyny wstrzymania i pouczeniem tej osoby o terminie i sposobie odwołania. Wstrzymanie wypłaty w następstwie zawieszenia prawa różni się od wstrzymania wypłaty wskutek jego ustania tym, iż w przypadku zawieszenia wypłatę wznawia się od dnia ustania przyczyny zawieszenia, a przy ustaniu wstrzymanie wypłaty jest definitywne. Ewentualne ustalenie uprawnień do świadczeń wymaga więc ponownego postępowania w sprawie. (zob. Komentarz do art. 134 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. K. Antonów, M. Bartnicki, B. Suchacki, Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz ABC, 2009, wyd. III). Na użytek ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w wyżej opisanej sytuacji, stosując normę kolizyjną z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy powinny ustalić czy uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego istnieje również obecnie. W szczególności jaki wpływ na uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego ustalone w decyzji z 1998 r. miała zmiana stanu prawnego oraz stan wstrzymania wypłaty dodatku. Zauważyć należy, że wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje na podstawie decyzji, a decyzja ta powinna wskazywać przyczynę wstrzymania. Jeśli okazałoby się, że przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku było ustanie do niego prawa lub fakt, że prawo w ogóle nie istniało – trudno byłoby uznać, ze skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego mimo wydania decyzji z [...] lutego 1998 r. Organy ustaliły tylko fakt wydania decyzji z 1998 r. przyznającej skarżącej uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, pominęły zaś ustalenie, czy uprawnienie to w dalszym ciągu istnieje, o czym miał świadczyć wyłącznie fakt nie uchylenia decyzji z 1998 r. Na brak uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego aktualnie może wskazywać treść art. 158 ustawy o pomocy społecznej oraz fakt wstrzymania jego wypłaty. Potwierdzeniem tego może być decyzja będąca podstawą wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, której treść organy winny ustalić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z faktu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej potencjalnie może wynikać jeszcze jedna negatywna przesłanka do uzyskania przez nią zasiłku pielęgnacyjnego, określona w art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Sąd w niniejszym składzie podziela jednak pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1352/08, wedle którego, "aby można było uznać, że skarżący przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa, winien mu zapewnić nieodpłatne pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot "nieodpłatne pełne utrzymanie". Wynika to z definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie", zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymywania w domu pomocy społecznej, a więc z tego powodu nie można jej odmówić prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nie wyjaśnienie okoliczności związanych z możliwością ustania prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, a w tym kontekście także naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do tego, co wynika z treści art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. oraz art. 158 ustawy o pomocy społecznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania i ustalą treść decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego dla skarżącej i dokonają jej oceny w kontekście ustania bądź nieistnienia prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. W przypadku braku decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego organy ocenią czy faktyczne zaprzestanie jego wypłaty ma wpływ na uprawnienie lub odmowę przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.