V SA/Wa 829/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi S. S. A. we W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. S.A. we W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółka [...] S.A. z/s we [...] (95,73% kapitału niemieckiego) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej o pow. 26,0611 ha, oznaczonej jako działki gruntu nr 474/24 o pow. 9,2577 ha, 474/26 o pow. 9,7725 ha i 474/100 o pow. 7,0309 ha, położonej w [...], gm. [...], woj. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym spółki [...] Sp. z o.o. z/s we [...]. Stosownie do przepisów o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia [...] października 2009 r" nr [...] , o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził sprzeciw od wydania zezwolenia na nabycie przez spółkę [...] S.A. przedmiotowej nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygając sprawę ww. postanowieniem podniósł w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców powierzchnia nieruchomości nabytych przez cudzoziemca powinna być uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej, a tymczasem wnioskująca spółka nie wykazała, że do prowadzenia działalności rolniczej - będącej tylko jedną z wielu dodatkowych przedmiotów działalności tej spółki - spółka potrzebuje aż 26,0611 ha gruntów. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, iż w świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest nabywana nieruchomość rolna, a tymczasem wnioskująca spółka tych wymogów nie spełnia. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. spółka [...] S.A. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wnioskowane działki mają następujące przeznaczenie. Działka nr [...] o pow. 9,2577 ha w planie przeciwpowodziowym przeznaczona jest pod tereny użytków rolnych bez prawa zabudowy (R); tereny urządzeń ochrony przeciwpowodziowej - trasa zalewowa /międzywale/ (22Wm); tereny urządzeń ochrony przeciwpowodziowej - wały przeciwpowodziowe projektowane (WPp14) i teren urządzeń odprowadzania wód z oczyszczalni ścieków (34 Ko). Działka nr [...] o pow. 9,7725 ha w planie przeciwpowodziowym przeznaczona jest pod tereny użytków rolnych bez prawa zabudowy (R); tereny urządzeń ochrony przeciwpowodziowej - trasa zalewowa (międzywale) (17 Wm), teren drogi/ulic przeznaczonych do modernizacji w związku z prowadzeniem inwestycji przeciwpowodziowych (Kdm) i tereny urządzeń ochrony przeciwpowodziowej - wały przeciwpowodziowe projektowane (WPp14); natomiast w planie miasta działka ta jest przeznaczona pod tereny rolnicze wyłączone z zabudowy, z przeznaczeniem podstawowym jako użytki rolne (R) i tereny komunikacji drogowej - obejmującej odcinek drogi publicznej nr 458 (KDZ). Działka nr [...] o pow. 7,0309 ha w planie przeciwpowodziowym przeznaczona jest pod tereny użytków rolnych bez prawa zabudowy (R), tereny urządzeń ochrony przeciwpowodziowej - trasa zalewowa (międzywale) (17 Wm), tereny urządzeń ochrony przeciwpowodziowej - projektowane kierownice ziemne (28 Wk) oraz tereny kolejowe (51KK), a w planie miasta pod teren urządzeń gospodarki ściekowej (1K). Natomiast z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działkę nr [...] o pow. 9,2577 ha stanowią grunt orny klasy IIlb, droga, teren przemysłowy i rów; działkę nr [...] o pow. 9,7725 ha stanowi grunt omy klasy lllb, a działkę nr [...] o pow. 7,0309 ha stanowi grunt orny klasy lllb, grunt zadrzewiony i zakrzewiony, teren równy, nieużytek i teren przemysłowy. Dalej organ podkreślił, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskująca spółka wykazała, że powierzchnia wnioskowanej nieruchomości jest uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej, ponieważ prowadzone przez nią gospodarstwo rolne jest gospodarstwem znacznych rozmiarów, a dokonywane w jego ramach zasiewy pod pszenice, buraki cukrowe i rzepak obejmują obszar o łącznej powierzchni ponad 500 ha (zasiewy pszenicy - 395 ha, rzepaku - 64 ha, a buraków cukrowych - 92 ha). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] Izba Rolnicza, po zasięgnięciu opinii rolników z terenu Gminy [...] oraz delegatów Izby Rolniczej negatywnie zaopiniowała zamiar nabycia przez spółkę [...] S.A. przedmiotowych gruntów rolnych, ponieważ są to grunty o bardzo dobrej bonitacji gleby (III klasa gruntów) położone w dogodnym miejscu. Miejscowi rolnicy są zainteresowani nabyciem tych gruntów w celu powiększenia gospodarstw rodzinnych. Zdaniem organu nabycie tej nieruchomości przez wnioskującą spółkę byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Organ wyjaśnił, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, będąc organem współdziałającym na podstawie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, uwzględnia nie tylko przedmiot sprawy administracyjnej, ale także zakres swoich zadań. W szczególności Minister, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Tymczasem zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. nr 64, poz. 592), preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Zdaniem organu spółka [...] S.A. nie spełnia tych warunków, a zatem nabycie przez nią przedmiotowych gruntów rolnych byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. [...] S.A. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła postanowieniu Ministra naruszenie: o przepisów postępowania administracyjnego tj. 15 kpa i art. 136 kpa, o przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 10 kpa, art. 8 kpa oraz art. 80 kpa i rażące przekroczenie granic uznania administracyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, o przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz, 592 z późn. zmianami, dalej Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego) poprzez przyjęcie, że w świetle tej ustawy "preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest nabywana nieruchomość rolna." Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając zaskarżone postanowienie w wyżej wskazanym zakresie uznał, że nie może ono pozostać w obrocie prawnym, bowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jeżeli sprzeciwu, w formie postanowienia, nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stosownie do art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zezwolenie, o którym mowa w art. 1 ust. 1, jest wydawane na wniosek cudzoziemca, jeżeli: 1) nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa; 2) wykaże on, że zachodzą okoliczności potwierdzające jego więzi z Rzecząpospolitą Polską. Zgodnie z art. 1a ust. 2 powołanej ustawy okolicznościami, które potwierdzają więzi cudzoziemca z Rzecząpospolitą Polską mogą być w szczególności: 1) posiadanie polskiej narodowości lub polskiego pochodzenia; 2) zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej; 3) posiadanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub na osiedlenie się; 4) członkostwo w organie zarządzającym przedsiębiorców wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 4; 5) wykonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego. Powierzchnia nieruchomości nabytych przez cudzoziemca w przypadku określonym w art. 1a ust. 2 pkt 5 powinna być uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej. Nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (art. 1a ust. 5 i 6 cyt. ustawy). Nie przesądzając w niczym ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na nabycie przez [...] S.A. nieruchomości wskazanej we wniosku z dnia 25 września 2009 r. stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, natomiast przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia odmowy lub wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca ma charakter uznania administracyjnego, nie oznacza to jednak dowolności. Organ orzekający winien bowiem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz mieć na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie obowiązkom tym uchybiono. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. zgłosił sprzeciw bez uzyskania opinii Izby Rolniczej w [...]. Z dokumentów zgromadzonych w niniejsze sprawie wynika, że [...] listopada 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o przedłużenie terminu wniesienia sprzeciwu do 2 miesięcy od dnia doręczenia wystąpienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji tj. od dnia 28 października 2008 r. Powyższy wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzasadnił koniecznością uzyskania opinii Izby Rolniczej w [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił się do Izby Rolniczej w [...] o wydanie opinii w sprawie nabycia przez stronę skarżącą nieruchomości wskazanej we wniosku z dnia 25 września 2009 r. Następnie [...] grudnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał postanowienie nr [...], w którym zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Z akt administracyjnych wynika również, że Izba Rolnicza w [...] [...] grudnia 2009 r. wydała opinię w sprawie nabycia przez stronę skarżącą nieruchomości wskazanej we wniosku z dnia 25 września 2009 r., a zatem po wydaniu przez organ postanowienia pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. W konsekwencji zawarta w zaskarżonym postanowieniu ocena jest dowolna, ogólnikowa i wykracza poza zakres uznania administracyjnego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o uznanie administracyjne noszące cechy dowolności a nie zapisanej w art. 80 k.p.a. zasady swobody oceny dowodów i podejmowania decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji opinię swą wyrazić po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.