I OSK 417/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del.NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1494/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Burmistrz Sulejówka decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] przyznał J. S. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych od 1 lutego 2010 r. do 28 lutego 2010 r. w wysokości 100 złotych miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podkreślił, iż wysokość świadczenia uzależniona jest od wysokości posiadanych środków i możliwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ przedstawił ponadto wysokość środków jakimi dysponował w danym okresie na powyższy cel. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Sulejówka z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wskazało, że J. S. w lutym 2010 r. złożyła do Kierownika MOPS w Sulejówki łącznie 16 wniosków, w których wniosła o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 300 złotych na zakup obuwia skórzanego, zasiłku celowego w wysokości 500 złotych na zakup niezbędnej odzieży, zasiłku celowego w wysokości 750 złotych na zakup gazu oraz butli metalowej, zasiłku celowego w wysokości 200 złotych na doładowanie telefonu oraz opłacenie abonamentu, zasiłku celowego w wysokości 70 złotych na karnet na basen, zasiłku w wysokości 180 złotych na zakup kostiumu kąpielowego, zasiłku celowego w wysokości 200 złotych na zakup torby na kółkach, zasiłku celowego w wysokości 750 złotych na zakup wody, zasiłku celowego w wysokości 400 złotych na zakup ciśnieniomierza, zasiłku celowego w wysokości 2000 złotych na zakup niezbędnych leków, zasiłku celowego w wysokości 100 złotych na zakup świec, zasiłku na kołdrę z wełny merynosa w wysokości 400 złotych. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że J. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada prawo własności domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje, niemniej warunki mieszkaniowe są trudne. Ustalono także, że J. S. nigdzie nie pracuje, bowiem posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jedynym źródłem jej utrzymania jest zasiłek stały w wysokości 324 złotych oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 złotych. Ponadto J. S. systematycznie korzysta z innych form wsparcia finansowego (zasiłek celowy na dożywianie) świadczonych przez ośrodek pomocy społecznej. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259) i podkreślił, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza tym samym, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości przez niego określonej. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Decyzja taka nie może jednak być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach podkreśliło, że MOPS w Sulejówku na pomoc z Programu Rządowego na miesiąc luty 2010 r. dysponował kwotą 8.300 złotych, które były przeznaczone na obiady dla dzieci w szkołach. Plan budżetu nie przewidywał środków na zakup artykułów żywnościowych, niemniej jednak uwzględniając okres zimowy postanowiło przyznać J. S. w/w świadczenie. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż J. S. w miesiącu lutym 2010 r. złożyła 16 wniosków z prośbą o udzielenie pomocy materialnej na łączną kwotę 9.066 złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wyjaśniło, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie pomocy. Możliwość zaspokojenia potrzeb jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona bowiem dać więcej niż posiada. Udzielenie zasiłku celowego w kwocie wyższej niż przewidziana na każdego wnioskującego, znacznie zmniejszyłoby zdolność MOPS w Sulejówku do świadczenia tej pomocy innym potrzebującym. W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach uznało, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1494/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie organy obu instancji uznały, iż J. S. spełnia przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej i przyznały skarżącej pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych od 1 lutego 2010 r. do 28 lutego 2010 r. w wysokości 100 złotych miesięcznie. Wskazana pomoc przyznana została J. S. w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przewidzianego w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). Stosownie do treści art. 3 i art. 5 wskazanej w zdaniu poprzednim ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, określonego w ustawie o pomocy społecznej. W myśl zaś art. 7 tej ustawy, do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) wynika zaś, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za udzielnie pomocy. Sąd podkreślił, że decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o jego wysokości ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenia. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o nie. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca spełnia przesłanki określone w powołanej ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r., uprawniające do uzyskania pomocy w zakresie dożywiania. Jeżeli zatem oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą wnioskodawczyni, a z drugiej strony własne możliwości finansowe - w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i zgłoszonych przez nich żądań - organ uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych od 1 lutego 2010 r. do 28 lutego 2010 r. w wysokości 100 złotych miesięcznie, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. W ocenie Sądu przyznając J. S. wskazane świadczenie, organ wyczerpująco uzasadnił motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazując, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz że muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącej (która otrzymuje stałe wsparcie z pomocy społecznej) i cel pomocy, ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy MOPS w Sulejówku w miesiącu luty 2010 r. na pomoc z Programu Rządowego dysonował kwotą 8.300 złotych, która była przeznaczona na obiady dla dzieci w szkołach. Plan budżetu nie przewidywał środków na zakup artykułów żywnościowych, niemniej jednak uwzględniając okres zimowy postanowiło przyznać J. S. w/w świadczenie. Zaskarżona decyzja wydana więc została w granicach uznania administracyjnego i nie można jej zarzucić niezgodności z prawem. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. J. S. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na: 1) podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a. art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 151 tej ustawy poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że organ administracji dokonując oceny materiału dowodowego naruszył w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przepisy art. 7, art. 77 §1 i art. 80 oraz art. 107 kpa i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na błędnych okolicznościach faktycznych, których podstawę stanowił jedynie materiał dowodowy, świadczący na niekorzyść skarżącej, zebrany w sprawie przez organ administracji; b. art. 106 §3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów uzupełniających, których przeprowadzenia domagała się skarżąca w skardze, których przeprowadzenie doprowadziłoby do ustalenia, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem i przekracza granice uznania administracyjnego; 2) art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: a. art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcie Kierownika MOPS w Sulejówku w przedmiocie przyznania J. S. świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych od 1 lutego do 28 lutego 2010 r. z rządowego programu "na dożywianie" w wysokości 100 złotych miesięcznie pozostaje w zgodzie z realizacją podstawowych celów opieki społecznej, w szczególności jest wystarczające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb skarżącej i umożliwiło jej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a podejmowane działania zmierzały do życiowego usamodzielnienia i integracji ze środowiskiem skarżącej; b. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcie Kierownika MOPS w Sulejówku w przedmiocie przyznania J. S. świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych od 1 lutego do 28 lutego 2010 r., w wysokości 100 złotych miesięcznie, tj. uznanie, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia udzielone skarżącej są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy; c. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącej zasiłku celowego na zaspokojenie podstawowych potrzeb żywnościowych w sytuacji, gdy skarżąca wskazała konkretne potrzeby, które powinny być zaspokojone, jako podstawowe potrzeby życiowe a ponadto spełniała warunki do przyznania tego zasiłku. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu a nieopłaconej w inny sposób. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W sprawie istotne jest, że zakres rozpoznania sprawy decyzją administracyjną wyznacza rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd nie może wkraczać w sprawy, które nie zostały rozstrzygnięte decyzją, w takim zakresie służy inny tryb obrony – żądanie uzupełnienia decyzji (art. 111 §1 kodeksu postępowania administracyjnego). W postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięto sprawę przyznania zasiłku z rządowego programu na dożywianie, a zatem na podstawie art. 3 i art. 5 ustawy z 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259 ze zm.). W tym zakresie Sąd kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazał na zastosowane w sprawie przepisy prawa, wynikający z tych przepisów prawa hipotetyczny stan faktyczny i na tej podstawie ocenił, że przepisy te nie zostały naruszone. Jako okoliczność mającą znaczenie przytoczył ustalenia co do wysokości środków, którymi dysponował organ w ramach "Pomocy państwa w zakresie dożywiania". W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w tym art. 7 tej ustawy, który stanowi, że "Do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące świadczeń z pomocy społecznej". Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Rozstrzygnięcie sprawy przyznania zasiłku na dożywianie nie daje podstaw do kontroli w zakresie, w którym brak rozstrzygnięcia pozostałych wniosków co do różnych rodzajowo potrzeb życiowych skarżącej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w pełni prawidłowo ocenił ustalenia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Nie można zatem zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 §3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ przytoczył wysokość środków przyznanych na "Pomoc państwa w zakresie dożywienia", w zakresie którego zostało przyznane świadczenie. Sąd ocenia, czy w sprawie wystąpiły istotne wątpliwości co do wyjaśnienia sprawy. Podanie przez organ kwoty, której wysokość nie budziła wątpliwości uzasadniała nie uwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu. Sąd potwierdził prawidłowość ustaleń stanu faktycznego w zakresie trudnej sytuacji materialnej skarżącej, co również nie wymagało przeprowadzenia dowodów. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.