IV SA/Wa 671/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - uchyla zaskarżone postanowienie - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej zwana ustawą o planowaniu) po rozpatrzeniu zażaleń Wspólnoty Mieszkaniowej "W." oraz [...] "E." na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] października 2009 r., którym uzgodniono pod warunkiem tam wskazanym projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie infrastruktury technicznej obejmującej sieć ciepłowniczą, osiedlową, wodociąg, kable energetyczne SN, NN, kanalizację sanitarną i deszczową oraz budowę wjazdu w części działek ewidencyjnych nr ew. [...] z obrębu [...], dz. nr ew. [...] z obrębu [...] i dz. nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Na podstawie zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, ustalono następujący stan faktyczny: Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uzgodnił przekazany projekt decyzji pod warunkiem zachowania istniejących stosunków wodnych na terenie rezerwatu przyrody "J.". W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że projektowana inwestycja położona jest na terenie otuliny ww. rezerwatu przyrody, która zgodnie z art. 5 ust. 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, stanowi strefę ochronną z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 10 ust. 3 i 4 oraz art. 11 ust. 4, 6, 8 i 20 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. zmieniającego zarządzenie Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia [...] lutego 1987 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zakazane jest na terenie tego rezerwatu: 1) dokonywanie zmian przedmiotów ochrony i obszarów objętych ochroną; 2) zmiana stosunków wodnych, jeżeli służy ona innym celom niż ochrona przyrody; niszczenia gleby lub zmiany sposobu jej użytkowania; 3) wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Na powyższe postanowienie zażalenia wniosły: [...] "E." oraz Wspólnota Mieszkaniowa "W.". Obie żalące się strony podniosły, że organ pierwszej instancji nie wykazał, w oparciu o sporządzone ekspertyzy, jaki wpływ na rezerwat przyrody może mieć realizacja planowanej inwestycji, w kontekście planowanych prac. Dodatkowo [...] "E." wskazała, że w zaskarżonym postanowieniu nie odniesiono się do kwestii odprowadzanie ścieków, które zgodnie z uzgodnieniami z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji powinny być odprowadzane tylko poza godzinami szczytu. Natomiast Wspólnota Mieszkaniowa "W." zarzuciła organowi, że zaskarżone orzeczenie nie zawiera wystarczającego uzasadnienia merytorycznego. Podniosła również, że działania przewidziane w uzgadnianym projekcie decyzji, są sprzeczne z zakazami: dokonywania zmian przedmiotów ochrony i obszarów objętych ochroną; zmiany stosunków wodnych niezgodnych z celami ochrony przyrody; niszczenia gleby lub sposobu jej użytkowania oraz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Ponadto podniosła, iż organ pierwszej instancji poinformował ją o prawie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, w piśmie sporządzonym z datą późniejszą niż wydane postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazał, że przepisami, które regulują funkcjonowanie omawianego rezerwatu przyrody są przepisy zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia [...] lutego 1987 r. (w zakresie utworzenia tej formy), Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. zmieniającego zarządzenie Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia [...] lutego 1987 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody, w zakresie w jakim określają obszar jego otuliny oraz zakazy wynikające z art. 15 ustawy o ochronie przyrody. Organ drugiej instancji nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji uznającego zasadność powołania się w przedmiotowej sprawie na zakazy wynikające z Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. Wskazał, iż zakazy na terenie rezerwatu przyrody obowiązują na podstawie art. 15 ustawy o ochronie przyrody. Poza tym organ odwoławczy zauważył, że organ ochrony przyrody, uzgadniający projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, powinien dokonać oceny tej inwestycji mając do dyspozycji dane przedstawione w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji, oraz w razie takiej konieczności, powinien przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe, w celu ochrony planowanego przedsięwzięcia pod kątem jego wpływu na obszar chroniony. Postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji nie spełnia tych kryteriów, gdyż nie dokonał on takiej oceny. Nie odniósł się też w żaden sposób do wpływu planowanych prac na obszar rezerwatu przyrody "J.", przenosząc poprzez uzgodnienie decyzji pod warunkiem, odpowiedzialność za realizację inwestycji pod kątem ochrony przyrody na wykonawcę uzgadnianej decyzji. Organ ten, wyrażając swoje stanowisko w sprawie uzgadnianego projektu, powinien mieć pewność co do wpływu planowanych prac na obszar chroniony. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że celem wyznaczenia otuliny jest zabezpieczenie chronionego pod względem przyrodniczym obszaru przed zagrożeniami zewnętrznymi. Co prawda, zakres tego zabezpieczenia i sposób jego wykonania nie został skonkretyzowany, to jednak, mając na uwadze cel istnienia otuliny, organ pierwszej instancji powinien rozważyć, we własnym zakresie, czy planowane działania nie wpłyną negatywnie na rezerwat przyrody "J.". Oceniając czynniki mogące zagrażać tej formie ochrony przyrody należy mieć na uwadze treść art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody, który definiuje zagrożenie zewnętrzne jako czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej. Ponadto odnosząc się do zarzutu Wspólnoty Mieszkaniowej "W." dotyczącego poinformowania jej o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, po dacie wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy podniósł, że dokumentacja przekazana wraz z zażaleniami skarżących nie zawiera materiałów pozwalających odnieść się do tego zarzutu. Organ II instancji pominął zarzuty [...] "E." dotyczącego ustaleń Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji związanych z godzinami odprowadzania ścieków jako wykraczające poza jego kompetencje. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. M. S. A. (zwana dalej skarżącą) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego - tj. art 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu oraz art. 6 ustawy o ochronie przyrody polegające na zastosowaniu przepisów o uzgodnieniu do obszaru nie będącego formą ochrony przyrody oraz naruszenie art. 138 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zaniechanie samodzielnej oceny materiału dowodowego i nieuzasadnione przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, iż organ odwoławczy uznał, iż organ uzgadniający decyzję powinien jednoznacznie stwierdzić czy planowana inwestycja nie wpłynie na stosunki wodne obszaru rezerwatu, a takie stanowisko nie uwzględnia faktu, że uzgodnienie jest dokonywane na etapie decyzji o warunkach zabudowy, a więc w momencie w którym zgodnie z ustawą o planowaniu inwestor nie tylko nie musi dysponować konkretnym projektem inwestycji uwzględniającym np. technologie, ale wręcz nie musi dysponować jeszcze gruntem. Ponadto wskazała, iż organ wydający decyzje o warunkach zabudowy jest związany przepisami prawa (art. 6 K.p.a., art. 7 Konstytucji), może zatem określać warunki jedynie w granicach wynikających z ustawy i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden z tych aktów nie daje organom administracji prawa formułowania szczegółowych wymogów odnoszących się do poszczególnych szczegółowych zagadnień w tym ochrony przyrody. Zadaniem organu pierwszej instancji było więc dokonanie możliwej oceny wpływu zamierzonej inwestycji na rezerwat przyrody i zdaniem skarżącej, taka ocena została dokonana. Zawarta w pierwszoinstancyjnym postanowieniu wytyczna dotycząca stosunków wodnych stanowi sposób wskazania kwestii, na które należy zwrócić uwagę, ale w żaden sposób nie stanowi warunku w rozumieniu w jakim niespełnienie go oznacza braku uzgodnienia. Zdaniem skarżącej, w sprawie niniejszej, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie musiał zwracać się o uzgodnienie do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, gdyż teren, którego dotyczy wniosek nie leży w obszarze stanowiącym formę ochrony przyrody. Sam fakt położenia w otulinie rezerwatu nie ma znaczenia normatywnego i nie może być wobec tego podstawą sformułowania jakichkolwiek obowiązków obywateli. Skarżąca zwróciła także uwagę, iż sformułowanie "pod warunkiem" jest jedyną możliwą formą zwrócenia uwagi przez organ na etapie uzgodnienia na określoną kwestię. Stwierdzenie bowiem, czy dana inwestycja naruszy stosunki wodne czy nie, zależy bowiem od zastosowanej technologii, a na tym etapie postępowania (wydawania decyzji o warunkach zabudowy), organ nie ma podstaw prawnych do żądania od wnioskodawcy przedstawienia takich informacji. Strona skarżąca podniosła również, iż organ odwoławczy nie może oczekiwać, aby analizując sprawę organ pierwszej instancji odnosił się do kryteriów ustanowionych dla rezerwatu skoro działka, której dotyczy uzgodnienie nie znajduje się na terenie rezerwatu. W ocenie skarżącej Spółki organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien rozpoznać odwołanie merytorycznie, a jedynie w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, mógł uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Tymczasem organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego ani rozumowania, które uzasadniałoby tezę, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że nie można podzielić stanowiska skarżącej co do braku kompetencji organu ochrony przyrody w zakresie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji położonej w obszarze rezerwatu przyrody. Przyznał, że wprawdzie obszar otuliny sam w sobie nie jest obszarem chronionym lecz ochronnym, to jednak kompetencja organu ochrony przyrody wynika z konstrukcji przepisów mających na celu ochronę formy dla której utworzono otulinę planowaną obecnie we wskazanym zakresie do zabudowy. Obszar uzyskał bowiem status otuliny w konkretnie oznaczonym celu, którym jest zapewnienie odpowiedniej ochrony rezerwatowi przyrody. Z tego też względu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej Spółki, że położenie inwestycji na terenie otuliny nie może stanowić podstawy stosowania ograniczeń wobec obywateli. Ograniczenia takie obowiązują bowiem na tym obszarze od momentu ustanowienia otuliny. Zostały nałożone mocą ustawy o ochronie przyrody, a zakres ich stosowania uzależniony jest od rodzaju działalności planowanej na terenie otuliny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd doszedł do przekonania, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010r. zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie trzeba zauważyć, że kontrolowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art. 15 k.p.a., oznacza, ze stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja (postanowienie) organu odwoławczego instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja (postanowienie) organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu i instancji /T. Woś, J. Zimmerman glosa do uchwały SN z dnia 23 09 1986 r. IIIAZP 11/86, OSN 1987/11167, PiP 1989 z. 8 ,s.147). Wniesienie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ pierwszej instancji Realizacja zasady dwuinstancyjności została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym. Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem drugiej instancji, w związku z tym również, taki charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. merytoryczno - reformacyjne ukierunkowane na rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. Podkreślić należy, iż rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane w paragrafie 2 art. 138 k.p.a. stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie zatem do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2, wydać tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262). Nie ulega jednakże żadnej wątpliwości, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie mogą być podstawą do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 22 września 1981 r. (ONSA 1981, Nr 2, poz. 88), jeżeli organ administracji publicznej działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy podkreślić, że także samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji, bowiem organ odwoławczy może skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 119 k.p.a. tzn. przez zlecenie organowi pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Zatem jedynie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym nie tylko nie uzasadnił przekonywująco istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz także nie wskazał, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie rozpatrzył i nie rozstrzygnął sprawy powtórnie, a ograniczył się do dokonania kontroli postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009r., przy czym jednocześnie stwierdził, iż nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, uznającego zasadność powołania się w rozpatrywanej sprawie na zakazy wynikające z rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r. zmieniającego zarządzenie Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia [...] lutego 1987r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (M.P. Nr 7, poz. 54). W tym miejscu należy raz jeszcze podkreślić, iż żadne inne wady postępowania ani wady decyzji, jak tylko wyłącznie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części stanowi przesłankę do wydania decyzji( postanowienia) kasacyjnego. Zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500 na której naniesione zostały linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji polegającej na budowie infrastruktury technicznej (sieć ciepłownicza osiedlowa, wodociąg, kable energetyczne, kanalizacja sanitarna i deszczowa). Mapa ta wymieniona jest jako załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy przesłanego organowi do uzgodnienia. Na mapie tej naniesione zostało także J. i określona została jego odległość od granicy terenu objętego planowaną inwestycją. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w k.p.a., a więc również był zobligowany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ drugiej instancji nie dokonał żadnych ustaleń mających na ceku wyjaśnienie stanu faktycznego. Podczas ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.