II SAB/Wa 159/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.) Andrzej Góraj Protokolant Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. S. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Wojewody [...], polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r., złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej, w którym zwrócił się o udostępnienie mu odpisu kompletu dokumentów z doraźnej kontroli, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w W., o której dowiedział się z pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], jakie zostało do niego skierowane. We wniosku tym skarżący zażądał także odpisu kompletu dokumentów z innych kontroli, jeśli takowe były w Starostwie wcześniej lub później przeprowadzane. W uzasadnieniu skargi W. S. wyjaśnił, że pismem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] – w odpowiedzi na złożony przez niego wniosek z dnia [...] kwietnia 2010 r. – poinformował, że żądana przez niego informacja nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, gdyż protokół kontroli nie jest informacją publiczną. Jednocześnie organ wskazał, że nie może odnieść się do żądania wnioskodawcy, domagającego się udostępnienia dokumentów z nieokreślonych kontroli. Zdaniem skarżącego, informacja, o którą wystąpił do Wojewody [...], jest informacją publiczną i dlatego jego wniosek w całości powinien zostać rozpatrzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Ponieważ wniosek nie został zrealizowany w tym trybie, ani też w żadnym innym trybie, wniósł o zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Udzielając odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wskazał, że brak odniesienia się do wniosku skarżącego o wydanie odpisu kompletu dokumentów z nieokreślonych czasowo i tematycznie kontroli wynikał ze zbyt ogólnie ujętego zakresu żądania, natomiast kontrola, jaką przeprowadzono w Starostwie Powiatowym w W., została zainicjowana wystąpieniem W. S., który zarzucał Staroście [...] wadliwe prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz nieprawidłowe sporządzanie map w jego sprawach. O wynikach kontroli zainteresowany został poinformowany pismem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Wobec niezliczonej ilości pism, skarg i zażaleń, jakie skarżący sformułował, udzielone na nie odpowiedzi w pełni informują i wyjaśniają podnoszone przez skarżącego zarzuty, zaś przedmiotowy wniosek jest jedynie kontynuacją uporczywego absorbowania organów w związku z niezaspokojeniem jego bezzasadnych oczekiwań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Gdyby zatem skarżący miał zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone byłoby stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak w niniejszej sprawie nie można mówić o stosowaniu art. 1 ust. 2 tej ustawy, gdyż skarżący nie ma innej możliwości zaznajomienia się z dokumentacją pokontrolną organu, jak tylko poprzez złożenie stosownego wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej. Faktu tego nie zmienia nawet to, że żądana dokumentacja pokontrolna została wytworzona w wyniku skargi W. S. Tryb skargowo – wnioskowy, regulowany przepisami Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 kpa), jednak nie oznacza to, że tryb ten zapewnia zainteresowanemu dostęp do dokumentacji powstałej wskutek złożonej przez niego skargi, wszak przepisy jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego nie mają w tym względzie zastosowania. Dlatego też, zainteresowany właśnie w trybie dostępu do informacji publicznej może zapoznać się z dokumentami wytworzonymi w wyniku rozpoznania jego skargi przez organ, a będącymi podstawą skierowanego do niego zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Wojewoda [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Wbrew stanowisku organu, żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też nie została wcześniej udzielona W. S. Dokumentacja z przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] kontroli w Starostwie Powiatowym w W., niezależnie od tego, czego dokumentacja ta dotyczy, zawiera informację o działalności organu (w tym przypadku w zakresie nadzoru). Dokumentacja pokontrolna (powstała w wyniku kontroli), bez względu na to, czy została sporządzona odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, w tym w szczególności wszelkie protokoły, oficjalne pisma organu tworzone w związku z prowadzoną sprawą, wyniki oraz ustalenia pokontrolne, posiadają walor dokumentacji urzędowej, stanowiącej informację publiczną; dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c", będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do ww. dokumentów, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów. Kwestia ta ma znaczenie, gdyż realizacja prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić także w inny sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazuje, że zainteresowany chciałby uzyskać odpisy żądanych dokumentów. Jeśli organ miałby wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania, w tym zakresie winien odwołać się do treści art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w świetle którego jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Jeśli – jak twierdzi Wojewoda [...] – brak odniesienia się do wniosku skarżącego o wydanie odpisu kompletu dokumentów z nieokreślonych czasowo i tematycznie kontroli wynikał ze zbyt ogólnie ujętego zakresu żądania, to w takiej sytuacji organ winien o tym pisemnie poinformować zainteresowanego i wyjaśnić, dlaczego w tej części nie może uczynić zadość żądaniu. Jednakże Sąd zwraca uwagę, że wnioskodawca prosi o dostęp do dokumentów z kontroli przeprowadzonych przez organ w Starostwie Powiatowym w W. przed i po kontroli podjętej na skutek jego skargi. Choć w tym zakresie wniosek niewątpliwie ma charakter ewentualny, to jednak zmierza do uzyskania informacji o faktach ze sfery działalności organu, jeśli oczywiście kontrole takie miały miejsce. Obowiązkiem organu jest zatem udzielenie informacji, czy takie kontrole były prowadzone, a jeśli tak, to Wojewoda powinien udostępnić skarżącemu interesujące go dokumenty pokontrolne. Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, bądź odpowiedzi negującej fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną, może powodować jego wątpliwości co do tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy nie pozostaje w bezczynności. Wojewoda [...] nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r., gdyż nie udzielił informacji publicznej ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku W. S. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Wojewody [...] na rzecz W. S. kwota 100 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego.