I SA/Wa 423/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi T. S. i M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzje Starosty Powiatu L. nr [...] z dnia [...] września 2009 r. odmawiającą zmiany decyzji Starosty Powiatu L. nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania pod drogę publiczną [...] - ul. [...] w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu ewidencyjnego [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, iż Starosta Powiatu L. w uzasadnieniu swojej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2009 r. odmawiającej zmiany decyzji nr [...] z dnia [..] listopada 2005 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość zajętą pod drogę publiczną podniósł, iż art. 155 kpa pozwala w każdym czasie za zgodą strony, na uchylenie bądź zmianę przez organ administracji publicznej decyzji ostatecznej, tylko gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu bądź zmianie takiej decyzji, a w niniejszym postępowaniu wnioskowana przez stronę zmiana ostatecznej decyzji poprzez dokonanie ponownej wyceny działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania stoi w sprzeczności z art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, regulującym instytucję waloryzacji ustalonego odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły T. S. i M. W. podnosząc, iż ustalone odszkodowanie nie zostało do chwili obecnej wypłacone, a od daty wydania decyzji ustalającej odszkodowanie doszło do pięciokrotnego wzrostu wartości nieruchomości na rynku lokalnym, wobec czego wypłacenie osobom uprawnionym odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatu L. nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. stanowiłoby rażące naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] uznał, iż dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Organ II instancji stwierdził, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stanowiącym jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Wzruszenie zaś decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa dopuszczalne jest wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji na które strona wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Zdaniem organu odwoławczego badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydaniu decyzji podlegającej weryfikacji. Powołany przepis nie stanowi również podstawy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz daje możliwość weryfikacji decyzji pod kątem wskazanych w nim przesłanek. Jego zastosowanie związane jest wyłącznie z ustaleniem przez organ czy istnieją uzasadnione względy społeczne lub indywidualne dla których winno dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Wojewoda podkreślił, iż decyzje podejmowane w trybie art. 155 kpa mają charakter uznaniowy i o treści wydanej decyzji w takim przypadku decyduje ocena i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści, a posiadając prawo wyboru rozstrzygnięcia, organ może wniosek uwzględnić lub odmówić jego uwzględnienia. Organ odwoławczy zauważył, iż organ I instancji nie mógł zmienić własnej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. we wskazanym przez skarżące trybie z uwagi na brak kumulatywnego spełnienia przesłanek wymaganych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 155 kpa, a zgodnie z tym przepisem zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej jest możliwe tylko i wyłącznie wtedy, gdy nie sprzeciwiają się tej zmianie przepisy szczególne. W ocenie organu odwoławczego takiej zmianie sprzeciwia się art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wysokość odszkodowania ustalana w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Z konstrukcji więc przepisu art. 132 ust. 3 wynika jego nieuznaniowy charakter, a zatem brak jest możliwości zmiany decyzji Starosty Powiatu L. nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. i ustalenie odszkodowania poprzez określenie jej aktualnej wartości. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły T. S. i M. W. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 155 kpa w zw. z art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenie art. 7,77,80 oraz art. 89 kpa. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono, iż pozostawanie w obiegu prawnym decyzji ustalającej odszkodowanie w sytuacji gdy nie zostało przez 4 lata wypłacone, narusza słuszny interes strony i nie spełnia wymogów słusznego odszkodowania. W ocenie skarżących przepis art. 132 ust. 3 nie jest przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 155 kpa, w związku z czym w sprawie niniejszej znaleźć zastosowanie powinien art. 155 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżące T. S. i M. W. wniosły o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji Starosty Powiatu L. nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w L., zajęty pod drogę publiczną poprzez ponowne ustalenie kwoty odszkodowania według aktualnie obowiązujących cen rynkowych. Złożony wniosek jednoznacznie sprecyzował tryb, w jakim skarżące domagały się zmiany wskazanej decyzji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa bowiem organy zasadnie odmówiły zmiany decyzji we wskazanym trybie art. 155 kpa. Art. 155 kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym. Jego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej poprzez badanie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie nie zaś ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 kpa jest nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków, a zatem nie można w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w kolejnej instancji. W związku z tym organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Skutkiem zaś tego również Sąd nie dokonuje oceny wcześniej wydanej decyzji, lecz tylko kontroluje decyzje które podjęto na podstawie art. 155 kpa. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej ta decyzją. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych podlega szczególnej ochronie z uwagi na trwałość tych decyzji (art. 16 § 1 kpa). Możliwość zastosowania art. 155 kpa w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji "pewną gamę rozstrzygnięć." Przepis art. 155 kpa jest przepisem procesowym, a nie materialnoprawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu sprawy." Można zresztą mówić o interesie społecznym i słusznym interesie strony tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa. W niniejszej sprawie wzruszenie ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną nie jest możliwe z uwagi na istnienie przepisu prawa materialnego, który należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa decyzji ustalającej odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną. Przepisem tym jest art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa zasady wypłaty ustalonego odszkodowania poprzez jego waloryzację na dzień zapłaty. Istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie przy braku jego wypłaty, czy złożenia do depozytu sądowego warunkuje możliwość waloryzacji, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania. Waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego a nie wypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników i dotyczy okresu między datą kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna, a datą wypłaty odszkodowania. Zabezpiecza ona zatem interes wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa z powodu niewykonania decyzji, w niniejszej sprawie z powodu niewypłacenia odszkodowania we wskazanym w decyzji terminie. Reasumując Sąd uznał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo odmówiły skarżącym zmiany ostatecznej decyzji Starosty L. z dnia [...] listopada 2005 r. oraz za bezzasadne uznał zarzuty skargi odnoszące się do postępowania organów w niniejszej sprawie, bowiem prowadząc postępowanie administracyjne nie dopuściły się one naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.