II SA/Ol 451/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi T.S. na rozporządzenie Wojewody z dnia "[...]". "[...]" w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia Wojewody w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego 2. orzeka, że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wojewoda w dniu 30 lipca 2009r. wydał Rozporządzenie Nr 38, mocą którego, na podstawie art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, póz. 880 ze zm.) ustanowił użytek ekologiczny o nazwie "Zlotowisko żurawi na rozlewisku dymerskim" o powierzchni ok. 500 ha położony na terenie gminy "[...]" i "[...]". W rozporządzeniu tym postanowiono, że na obszarze użytku zabrania się: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby, 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeśli służą innym celom niż ochrona przyrody, 5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, 6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych, 7) zmiany sposobu użytkowania ziemi, 8) wydobywania do celów gospodarczych skał, torfu oraz skamieniałości, 9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, 10) umieszczania tablic reklamowych. Powyższe Rozporządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa (Nr 105, póz. 1671). Pismem z dnia "[...]" T. S., powołując się na art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, póz. 206), wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego poprzez uchylenie Rozporządzenia Nr 38 z dnia 30 lipca 2009r. Uzasadniając wezwanie wskazał, że ustanowiony zakwestionowanym rozporządzeniem użytek w całości zlokalizowany jest na nieruchomości, której jest właścicielem. Podniósł, że rozporządzenie zostało wydane w sposób urągający standardom stanowienia prawa miejscowego, bez przeprowadzenia aktualnych badań fauny i flory na tym obszarze, lecz w oparciu o stare i nieaktualne badania środowiskowe. W uzasadnieniu rozporządzenia nie podano żadnych danych, nawet bardzo ogólnych, poprzestając na opisie terenu i wyliczeniu roślin i zwierząt żyjących w obrębie "[...]". Ponadto, podstawą do wydania powyższego aktu był wniosek Towarzystwa A z dnia "[...]". Towarzystwo A nie posiada jednak żadnej dokumentacji prowadzonych obserwacji migracji ptaków, ani też nigdy nie prowadziło na terenie użytku żadnych badań, nawet polegających na liczeniu ptaków. Nie bez znaczenia jest również pośpiech z jakim podjęto rozporządzenie - 10 dni od złożenia wniosku. Jest to, o tyle dziwna okoliczność, bowiem od dnia 1 sierpnia 2009 r. (dwa dni po wydaniu rozporządzenia) kompetencje w zakresie tworzenia użytków ekologicznych "przeszły" od Wojewody do samorządu gminnego. W odpowiedzi na wezwanie, Wojewoda poinformował T. S., iż prawdą jest, że pełna waloryzacja ekologiczna użytku ekologicznego "Zlotowisko żurawi na rozlewisku dymerskim" została wykonana na potrzeby objęcia tego terenu ochrona prawną w "[...]". Nie oznacza to jednak, że od tego czasu nie było prowadzonych badań terenowych. Teren użytku był regularnie monitorowany, a w latach "[...]" Towarzystwo A prowadziło projekt "Ochrona terenów wodno-błotnych stanowiących ostoje żurawia na "[...]" - jednym z zadań projektu była inwentaryzacja miejsc noclegowiskowych żurawia oraz określenie potrzeb ochrony czynnej na danym obszarze. Ponadto w latach "[...]" oraz "[...]" zostały wykonane inwentaryzacje zlotowisk żurawi na terenie województwa, w ramach których prowadzono liczenia również na terenie "[...]". Zatem stan wiedzy o walorach przedmiotowego terenu jest znaczny i wystarcza do określenia jego wartości przyrodniczej. Wskazał również, że w sprawie użytków ekologicznych Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska sporządzał projekty rozporządzeń Wojewody w ramach zawartego w dniu "[...]" porozumienia w sprawie powierzenia zadań należących do właściwości Wojewody z zakresu ochrony przyrody. Po ukazaniu się projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji w województwie, przekazującej kompetencje w zakresie ustanawiania i likwidowania użytków ekologicznych, zespołów przyrodniczo- krajobrazowych, stanowisk dokumentacyjnych oraz pomników przyrody samorządom gminnym, postanowiono wydać rozporządzenia w sprawie istniejących użytków ekologicznych, które m.in. dostosowały katalog zakazów na tych obszarach do obowiązującej ustawy o ochronie przyrody. Ponadto z uwagi, iż wiele użytków ekologicznych ustanowionych przed "[...]" nie posiadało załączników graficznych, a od momentu ich ustanowienia zmianie uległa numeracja działek gruntów, na których je powołano, stwierdzono, że w celu zgodności ze stanem faktycznym oraz ułatwienia sprawowania nadzoru nad nimi dla organu przejmującego kompetencję należy uzupełnić i skorygować dokumentację oraz sporządzić załączniki mapowe dla tych form ochrony przyrody. Skargę na powyższe rozporządzenie Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, reprezentowany przez pełnomocnika, T. S., żądając stwierdzenia jego nieważności. Zakwestionowanemu aktowi zarzucił wydanie bez przeprowadzenia aktualnych badań fauny i flory na obszarze "[...]", lecz w oparciu o stare i nieaktualne badania środowiskowe oraz nieokreślenie obszaru i dokładnych granic użytku ekologicznego, przez co naruszono przepis art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska. W uzasadnieniu skargi przytoczono w całości argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego z dnia z dnia "[...]". Nadto podniesiono, że na terenie użytku "Zlotowisko żurawi na rozlewisku dymerskim" istniał wcześniej użytek ekologiczny. Rozporządzenie, na mocy którego został on utworzony, zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 16 stycznia 1991r. o ochronie przyrody. Akty wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy utraciły ostatecznie moc obowiązująca w dniu 2 sierpnia 2001 r., co oznacza, że od 2 sierpnia 2001 r. do 30 lipca 2009r. na przedmiotowym terenie nie było żadnego użytku ekologicznego. Podniesiono, iż analiza dokumentów otrzymana z organu w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji dotyczących stanu elementów przyrodniczych środowiska na terenie użytku ekologicznego jednoznacznie wskazuje, że podstawą Rozporządzenia Nr 38 nie były nowe, aktualne i rzetelne dane, lecz dane z kilku lat wstecz, a nawet z "[...]". Ponadto, Wojewoda nie przytoczył w uzasadnieniu zakwestionowanego aktu żadnych wyników badań, czy projektów, które uzasadniałyby celowość jego podjęcia. Wskazano, że Wojewoda wydając zaskarżone rozporządzenie nie określił wyraźnie i dokładnie jego położenia, czym naruszył przepis art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska. Jedynie ogólnie określono, że użytek ekologiczny położony będzie na terenie gminy "[...]". Ponadto mapa sytuacyjna stanowiąca załącznik do rozporządzenia i mająca określać granice użytku ekologicznego, w rzeczywistości nie określa granic użytku. Mapa jest bardzo ogólna, nie zawiera numerów działek i w związku z tym, nie da się w sposób bezsprzeczny ustalić na jakim obszarze zostaje ustanowiony użytek ekologiczny. Ponadto, takie wyznaczenie powierzchni i granic użytku sprawia, iż nie jest możliwe precyzyjne wyznaczenie rzeczywistego położenia i wielkości obszaru chronionego. To z kolei powoduje wiele trudności, także dla skarżącego, który nie wie, w jaki sposób ogranicza się jego własność, chociażby w kontekście prowadzenia produkcji rolnej na gruntach, które nie wchodzą w skład użytku. Konkludując podniesiono, iż opis granic użytku musi być na tyle dokładny, aby nie budził żadnych wątpliwości, co do możliwości ich zlokalizowania w terenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że kupując działki zlokalizowane na terenie użytku ekologicznego skarżący doskonale wiedział, jakie zakazy obowiązują na przedmiotowym terenie. Odnosząc się do kwestii dotyczących braku informacji na temat precyzyjnych granic użytku podniósł, że rozporządzenie zawiera załącznik w postaci mapy z zaznaczonymi granicami tej formy ochrony przyrody. Granice poprowadzone zostały po konturach działek ewidencyjnych, co umożliwia ich przełożenie na mapy ewidencyjne dostępne we właściwych miejscowo urzędach gmin i starostwach. Dodał, że termin wydania zaskarżonego rozporządzenia determinowało pismo Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując akt administracyjny sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony aktem, czy też okoliczności, że wydanie aktu wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 63 ust.1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 o wojewodzie i administracji rządowej w województwie każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu który wydał przepis do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Skarżący T. S. wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa. Wojewoda do tego żądania odniósł się negatywnie. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący jest jedynym właścicielem gruntów na którym Wojewoda zaskarżonym rozporządzeniem ustanowił użytek ekologiczny. Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) użytek ekologiczny tworzy się celem ochrony pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalnych zbiorników wodnych, śródpolnych i śródleśnych oczek wodnych, kęp drzew i krzewów, bagien torfowisk, wydm, płatów nieużytkowanej roślinności, starorzeczy, wychodni skalnych, skarp, kamieńców, siedlisk przyrodniczych oraz stanowisk rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoi oraz miejsc rozmnażania lub miejsc sezonowego przebywania. Z ochroną tą nieodłącznie związane są ograniczenia właścicieli gruntów w korzystaniu z nich. To dotyczy również skarżącego. Skarżący podaje, iż zaskarżone rozporządzenie ogranicza mu możliwość korzystania z jego gruntów i uzyskiwania środków pomocowych, w szczególności z powodu niemożliwości dokładnego ustalenia granic ustanowionego użytku ekologicznego. W tych okolicznościach należało uznać, że ma on niewątpliwie interes prawny w zaskarżeniu powyższego rozporządzenia. Jednym z zarzutów jakie stawia skarżący wojewodzie , to nieokreślenie obszaru i dokładnych granic użytku ekologicznego. Zarzut ten w ocenie Sądu jest słuszny. Bowiem stosownie do art. 44 ust 2 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonego rozporządzenia tj. 30 lipca 2009r., rozporządzenie wojewody określa nazwę i położenie użytku ekologicznego. Z § 1 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że ustanawia się użytek ekologiczny o nazwie "Zlotowisko żurawi na rozlewisku dymerskim" o powierzchni około 500 ha położony na terenie gminy "[...]", "[...]" powiat "[...]" i "[...]" a granice użytku określa mapa sytuacyjna stanowiąca załącznik do rozporządzenia. Już chociażby określenie powierzchni na "około" świadczy o naruszeniu wskazanego wyżej wymogu z art. 44 ust. 2. Ponadto z załączonej do zaskarżonego rozporządzenia mapy, ze względu na jej skalę i sposób przedstawienia na niej granicy, nie wynika gdzie dokładnie przebiega granica użytku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda przekonywał że granice można ustalić posługując się dodatkowo mapami z ewidencji gruntów, bo granice użytku pokrywają się z granicami działek. Nie odpowiada to jednak rzeczywistości. Z porównania mapy z rozporządzenia z mapami ewidencyjnymi (karty 156 i 194 akt) wynika, że granica użytku przecina działki nr "[...]" i "[...]", co przyznał na rozprawie pełnomocnik Wojewody. Niewątpliwie określenie położenia użytku w tym jego granic, ma bardzo istotne znaczenie dla właściciela gruntów na których jest on ustanowiony. Ponieważ, jak to już wskazano wyżej, rozporządzenie wkracza w prawa właścicielskie. Truizmem jest przypominanie, że ograniczanie właścicieli gruntów w korzystaniu z nich, zgodnie z art. 22 ust 1, 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Takie ograniczenie prawa własności przewidują przepisy ustawy o ochronie przyrody upoważniające do stanowienia użytków ekologicznych. Zatem ograniczenie to musi być jednoznaczne obszarowo. Właściciel gruntu ma prawo wiedzieć na jakiej części swojego gruntu podlega ograniczeniom a na jakich nie. Wynika to chociażby z zagrożenia karami na wypadek niezastosowania się do ustanowionych ograniczeń. Także sprecyzowanie granic użytku jest też niezbędne do uzyskania środków pomocowych. Sposobów określenia granic w aktach stanowiących prawo miejscowe jest kilka, np. po granicach ewidencyjnych działek , poprzez określenie numerów działek , poprzez wskazanie punktów geodezyjnych, wreszcie po granicach naturalnych biegnących w terenie ( rzeki drogi itp.). Wojewoda żadnego z tych sposobów ustalenia granicy użytku ekologicznego wyczerpująco nie zastosował. Załączona do rozporządzenia mapa nie jest wystarczająca do ustalenia granicy użytku w terenie. Zatem Wojewoda wydając zaskarżone rozporządzenie, poprzez niedokładne określenie granicy i obszaru ustanowionego użytku ekologicznego, rażąco naruszył art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu z dnia wydania rozporządzenia. Słusznym jest także następny zarzut skargi, mianowicie wydanie rozporządzenia bez przeprowadzenia aktualnych badań fauny i flory lecz w oparciu o stare i nieaktualne badania środowiskowe. Odpowiadając na ten zarzut Wojewoda do odpowiedzi na skargę dołączył szereg dokumentów, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Są to: projekt prawnej ochrony ostoi żurawia, bez daty sporządzenia i podpisu, wniosek o udzielenie dotacji z Fundacji A z "[...]", pismo Towarzystwa A do skarżącego z "[...]". Natomiast na wezwanie Sądu złożył dodatkowo: między innymi waloryzację faunistyczną z "[...]" i inwentaryzację miejsc koncentracji żurawi w okresie jesiennej migracji w "[...]" (sporządzoną po wydaniu zaskarżonego rozporządzenia ). Wojewoda powołał się też na badania przeprowadzone w ostatnich latach przez Towarzystwo A i inne instytucje i osoby nie dołączając tych badań a nawet nie przedstawiając wyników tych badań. Z powyższego wynika, że Wojewoda przed wydaniem zaskarżonego rozporządzenia nie dysponował aktualnymi badaniami bądź inwentaryzacjami mogącymi stanowić podstawę wydania tego aktu. Zaskarżony akt stanowi powszechnie obowiązujący akt prawa miejscowego. Sąd nie jest kompetentny do oceny słuszności, racjonalności, celowości lub ekonomicznej przydatności zaskarżonego aktu. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują konieczności przeprowadzenia przed wydaniem takiego aktu sformalizowanego postępowania dowodowego. Nie jest to bowiem akt indywidualny i nie obowiązują przy jego wydaniu przepisy k.p.a. Nie można też czynić Wojewodzie zarzutów dotyczących materiałów (opinii, ekspertyz), na jakich oparł się wydając rozporządzenie. Oznacza to, że Sąd administracyjny, badając legalność takiego aktu ogranicza się do badania jego zgodności w ramach obowiązującego systemu prawa. Organ stanowiący taki akt ma zatem swobodę w wydaniu tego aktu. Swoboda ta nie może być jednak dowolnością. W przedmiotowej sprawie, chociażby ze względu na wyżej wskazane ograniczenia w korzystaniu z własności gruntów objętych ustanowionym użytkiem ekologicznym, Wojewoda aby nie popaść w dowolność, powinien zgromadzić materiały np. inwentaryzacje, opinie, ekspertyzy itp., które są niezbędne do określenia położenia użytku i ustanowienia potrzebnego do ochrony przyrody katalogu zakazów wybranych spośród wskazanych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wojewoda tworząc poprzednio użytek w "[...]" częściowo na tym samym terenie, oparł się na szczegółowej inwentaryzacji faunistycznej, która to stanowić miała także podstawę wydania zaskarżonego obecnie rozporządzenia. Po "[...]" latach inwentaryzacja ta tylko w znikomym stopniu może być przydatna obecnie. Niewielką przydatność mają też inne materiały wskazane przez wojewodę szczególnie ze względu na ich nieaktualność ( badania sprzed kilku lat) a często tworzonych dla innych potrzeb (np. w postępowaniach dotyczących uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i budowlanego). W ocenie Sądu, brak aktualnych materiałów badawczych na podstawie których Wojewoda mógł wydać zaskarżony akt, uniemożliwił mu właściwe określenie położenia w tym obszaru użytku oraz dokonania właściwego doboru zakazów z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Należy zatem uznać że zaskarżone rozporządzenie zostało podjęte dowolnie, przez co również w ten sposób doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 44 ust 1 i 2 oraz art. 45 ust 1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu z dnia wydania tego rozporządzenia. W przedstawionej sytuacji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone rozporządzenie rażąco narusza wskazane wyżej przepisy prawa, zatem na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a.(Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) należało stwierdzić nieważność tego aktu. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponadto stosownie do wyniku sprawy, zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a. na rzecz skarżącego koszty postępowania, na które składa się uiszczony wpis w kwocie 300 zł , wynagrodzenie adwokata 240 zł i opłata skarbowa 17 zł.