II SA/Bd 676/10

Dnia 28 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 28 września 2010 roku sprawy ze skargi [...] Dystrybucja S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu oddala skargę. W dniu 12 lutego 2010 r. Prezydent Miasta T. udzielił spółce H. Sp. z o.o. zezwolenia (nr [...]) na sprzedaż w sklepie w T. przy ul. J. O. napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca spółka J. S.A. (zwana dalej "Spółką"), zarzucając jej naruszenie art. 62, art. 62 w zw. z art. 104 § 1., art. 62 w zw. z art. 39 i art. 14 § 1, art. 107 § 1, art. 73 § 1, art. 9 , art. 10 , art. 145 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230; z późn. zm.; zwanej w skrócie "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"). Spółka podniosła, że w odpowiedzi na informację o 4 wolnych punktach sprzedaży napojów alkoholowych zawierających 4,5 % do 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, wpłynęło od różnych podmiotów, w tym od skarżącej Spółki, łącznie 21 wniosków o wydanie stosownego zezwolenia. Wszystkie wnioski zostały pozytywnie zaopiniowane przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. Prezydent Miasta T. przyznał zezwolenia 4 podmiotom: – H. Sp. z o.o. - argumentując to wspieraniem rozwoju przedsiębiorczości oraz pomocą w utrzymaniu dotychczasowego poziomu zatrudnienia u przedsiębiorcy, – V. Sp. z o.o. - biorąc pod uwagę, że ten przedsiębiorca jest lokalnym producentem i zatrudnia wielu pracowników, – B. Sp. z o.o. - mając na względzie utrzymanie tej samej ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży, – A. K. – prawdopodobnie mając zamiar zmniejszyć ilość mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży. Natomiast odmawiając wydania zezwoleń Spółce w 4 wskazanych przez nią punktach organ powołał się jedynie na wyczerpanie limitu punktów sprzedaży ustalonych w drodze uchwały Rady Miasta. Zdaniem Spółki w sytuacji, kiedy liczba wnioskodawców przewyższa liczbę wolnych punktów sprzedaży alkoholu, organ winien był prowadzić w trybie art. 62 k.p.a. jedno postępowanie, zakończone jedną decyzją. Spełnione były przesłanki zastosowania art. 62 k.p.a, gdyż w przedmiotowej sprawie istniał ten sam faktyczny tj. okoliczność, że w mieście T. pozostawały do rozdysponowania 4 wolne punkty sprzedaży napojów alkoholowych, a organ udzielał zezwoleń na tej samej podstawie prawnej tj. art. 12 i art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Spółka wywiodła także, że brak prowadzenia jednego postępowania skutkował naruszeniem innych, wskazanych przepisów postępowania. Doszło także do naruszenia art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 7 k.p.a. poprzez zbyt dowolne kryteria wyboru, który organ przyjął przy przyznawaniu zezwolenia ww. czterem podmiotom. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. umorzyło postępowanie odwoławcze. W ocenie Kolegium odwołująca Spółka w przedmiotowej sprawie nie ma interesu prawnego. W przypadku bowiem złożenia, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, przez przedsiębiorcę wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, następuje wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej, w której przymiot strony uzyskuje podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia w określonym we wniosku punkcie sprzedaży, który powinien spełniać określone w przepisach prawa warunki. Złożenie przez innego przedsiębiorcę, na podstawie tego samego przepisu, wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w innym punkcie sprzedaży oznacza wszczęcie postępowania w kolejnej indywidualnej sprawie administracyjnej, nawet w przypadku, gdy z obowiązujących przepisów prawa wynika, iż nie istnieje prawna możliwość pozytywnego załatwienia obu wniosków. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że skarżąca Spółka nie jest stroną w toczącym się na wniosek H. Sp. z o.o. postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Kolegium podkreśliło także, że art. 62 k.p.a. nie ma charakteru obligatoryjnego. Ponadto przepis ten reguluje współuczestnictwo formalne i wskazuje na konieczność zakończenia prowadzonych formalnie w jednym postępowaniu spraw administracyjnych odrębnymi decyzjami, których adresatami będą wyłącznie strony każdego z nich, a nie strony wszystkich połączonych spraw. W skardze do sądu administracyjnego Spółka, zarzucając naruszenie art. 28 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a., art. 62 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a., art. 39 i art. 14 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., art. 73 § 1, art. 9, 10, 145 § 1 k.p.a., art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z art. 8 k.p.a. i w zw. z art. 11 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium. W uzasadnieniu Skarżąca ponownie podkreśliła, że o zezwolenie w 4 wolnych punktach sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu w T. ubiegało się wiele podmiotów (w tym skarżąca), które w sumie złożyły 21 wniosków. Zdaniem skarżącej w sprawie wystąpiła tożsamość stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czyli "organ zezwalający". Natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy bądź miasta liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Stąd wniosek, że organ zezwalający wydaje zezwolenia dla punktów na terenie gminy (miasta). Zezwolenia są wydawane na wniosek przedsiębiorcy prowadzącego punkt sprzedaży w tejże gminie (mieście). Prezydent Miasta T. wydaje więc zezwolenia dla wszystkich punktów sprzedaży na terenie miasta T., niezależnie od adresu tego punktu. Zdaniem skarżącej decydującym dla rozpatrzenia wniosku przedsiębiorcy jest to, że punkt, którego dotyczy wniosek, jest w ogóle położony na terenie miasta T., nie jest natomiast istotne dokładne położenie (adres) tego punktu. Elementem, ze względu na który należy oceniać tożsamość stanu faktycznego dotyczącego wnioskodawców jest wobec tego tylko i wyłącznie fakt położenia punktu sprzedaży na terenie miasta T., a nie adres takiego punktu. Z uwagi na tożsamość podstawy faktycznej w odniesieniu do wszystkich wnioskodawców, należy uznać skarżącą Spółkę (prowadzącą punkty sprzedaży, co do których złożyła wnioski o wydanie zezwolenia), za stronę postępowania mającą interes prawny, a w konsekwencji legitymowaną do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 12 lutego 2010 r., mocą której udzielono H. Sp. z o.o. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5 do 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Nierozpatrzenie sprawy i umorzenie postępowania odwoławczego zdaniem skarżącej doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyznaczonej przez art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP. Spółka podniosła również, że z wielością stron w jednej sprawie mamy do czynienia w przypadkach, gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów, nawet o sprzecznych interesach, np.: wystąpienie wielu osób o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, gdy liczba wniosków przekracza istniejące możliwości rozpowszechniania programów. Analogicznie w przedmiotowej sprawie udzielenie zezwolenia jednemu wnioskodawcy, gdy liczba wniosków przekracza liczbę wolnych punktów sprzedaży, kształtuje sytuację prawną wnioskodawców: jednego przez przyznanie jemu zezwolenia, drugiego – przez odmowę przyznania. Postępowanie w tego rodzaju sprawie zawsze kończy się wydaniem jednej decyzji. Jeżeli by uznać, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której zachodzi wielość stron i w której powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, to zdaniem Spółki mielibyśmy do czynienia z wieloma sprawami administracyjnymi, co dałoby podstawę do prowadzenia jednego postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 k.p.a. Taką sytuację wykluczyło jednak w swojej decyzji Kolegium – a contrario, mimo wielości stron mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną. Skarżąca spółka zwróciła uwagę, że mając 4 wolne punkty sprzedaży alkoholu organ nie udzielał zezwoleń pojedynczo, kolejno na wolne punkty, ale w rzeczywistości przeprowadził wspólny, jeden nabór wniosków, dla rozdysponowania od razu dla wszystkich 4 punków. W tej sytuacji nie było realnej możliwości, aby pomimo przyznania zezwolenia H. Sp. z o.o. i innym wnioskodawcom, zezwolenie mogła otrzymać także skarżąca Spółka. Spółka ponadto – z ostrożności procesowej – podniosła zarzut naruszenia art. 62 k.p.a. Zdaniem Spółki - nawet jeżeliby uznać, że mamy do czynienia z wieloma odrębnymi sprawami, to jednocześnie mamy do czynienia z takim samym stanem faktycznym, identyczną podstawą prawną i właściwością jednego organu administracji publicznej, co uzasadnia stosowanie art. 62 k.p.a., tj. prowadzenie jednego postępowania. W takim przypadku, ze względu na tożsamość elementów stosunku prawnego, rozstrzygnięcie sprawy każdej ze stron postępowania odrębnymi decyzjami powoduje, że wniesienie odwołania przez jedną z nich wywiera skutki prawne dla pozostałych (w tym względzie Spółka powołała się na wyrok NSA, sygn. akt II SA 332/83). Spółka podtrzymała także przedstawione w odwołaniu zarzuty co do merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji, w tym co do przyjęcia zbyt dowolnych kryteriów wyboru przy ocenie wniosków o przyznanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy pomimo istnienia tej samej podstawy rozstrzygnięcia (zarówno skarżąca Spółka jak też H. Sp. z o.o. oraz inne podmioty domagały się wydania zezwolenia na tej samej podstawie prawnej), przy ograniczonej liczbie punktów sprzedaży powinna toczyć się jedna sprawa administracyjna z udziałem wszystkich zainteresowanych, czy też każdy podmiot realizuje swoje uprawnienie w odrębnych sprawach oraz jaki wpływ na sytuację prawną podmiotu ma limitowana liczba punktów sprzedaży. Pod pojęciem sprawy administracyjnej należy rozumieć ustalenie sytuacji prawnej podmiotu na jego żądanie lub z urzędu, w drodze stosowania normy materialnej o powszechnej mocy obowiązującej. Na definicję tego pojęcia składają się elementy podmiotowe - podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny oraz elementy przedmiotowe - treść żądania - uprawnienia lub treść obowiązku oparte na określonej podstawie prawnej i stanie faktycznym (por. B. Adamiak "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", C. H. BECK, Warszawa 2006, s. 355). O prowadzeniu jednej sprawy administracyjnej przy wielości podmiotów będzie zatem mowa tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie tej sprawy dotyczy niepodzielnie wszystkich podmiotów, przez ukształtowanie ich sytuacji prawnej. O tym czy mamy do czynienia z wielością stron w jednej sprawie, przesądza to, jaki wpływ wywrze rozpatrzenie danej sprawy administracyjnej na ukształtowanie sytuacji wszystkich podmiotów. Warunkiem uznania, że podmiot będzie stroną danej sprawy jest natomiast to, by rozstrzygnięcie ukształtowało jego sytuację prawną, a nie sytuację faktyczną. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Koniecznym jest odpowiedzenie na pytanie, jakimi kryteriami należy się kierować przy ocenie wpływu rozstrzygnięcia danej sprawy na sytuację prawną określonych podmiotów. Jednym z nich jest wzajemna więź między zainteresowanymi podmiotami. Jeśli kilka podmiotów domaga się ukształtowania ich sytuacji prawnej kierując odpowiednie żądanie do właściwego organu należy zbadać, czy te żądania mają swoje źródło we wspólnych uprawnieniach lub obowiązkach, czy są niezależne z punktu widzenia przepisów materialno-prawnych lub czy występuje innego typu więź pozwalająca na przyjęcie, że ich wnioski powinny być rozpoznane w ramach jednego postępowania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy dotyczy niepodzielnie ich wszystkich. Przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnych uregulowań w tym przedmiocie, co nie oznacza, że zasady zawarte w istniejącym systemie prawnym nie obowiązują na gruncie przepisów administracyjnych, np. wzajemne relacje między współwłaścicielami, charakter odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej czy inne, bezpośrednio rzutujące na charakter uprawnień czy obowiązków. Pomimo odmienności procedury cywilnej, przydatnym przy rozstrzygnięciu powyższej kwestii jest sięgnięcie do kryteriów oceny wzajemnych więzi między podmiotami na gruncie przepisów proceduralnych, a dotyczących współuczestnictwa materialnego i formalnego, które zostały uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Ze współuczestnictwem materialnym w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 2 k.p.c., mamy do czynienia, gdy przy wielości podmiotów ich prawa i obowiązki są wspólne lub oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. Pod pojęciem "podstawy faktycznej" należy przy tym rozumieć okoliczność faktyczną indywidualizującą żądanie, zaś jako "podstawę prawną" należy rozumieć przepis prawa będący podstawą prawną żądania, uzasadniający zgłoszenie żądania. Z tą samą podstawą prawną będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy przepis prawa stosuje się wspólnie do wszystkich współuczestników. Podstawa prawna przyznania zezwolenia, o które ubiegała się Spółka i inne podmioty, w tym H. Sp. z o.o., jest jednakowa - stanowi ją ten sam przepis, mający zastosowanie oddzielenie w stosunku do każdego z podmiotów. Nie determinuje on, że mamy do czynienia z jedną sprawą. Każdy bowiem z podmiotów może realizować swoje indywidualne uprawniania w odrębnych postępowaniach na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z tym przepisem sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Natomiast na podstawie art. 18 ust. 3a wskazanej ustawy warunkiem otrzymania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest m.in. uzyskanie pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z treścią tych przepisów uchwały te określają zarówno liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), jak też zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania takich napojów alkoholowych. Konkretna lokalizacja na terenie gminy punktu sprzedaży jest istotną okolicznością faktyczną, którą podmiot wnioskujący o udzielenie zezwolenia jest obowiązany wskazać we wniosku (art. 18 ust. 5 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). W sytuacji zatem gdy jest kilka punktów sprzedaży do rozdysponowania i kilka ubiegających się o nie podmiotów nie można mówić o tej samej podstawie faktycznej. W badanej sprawie wniosek złożony przez skarżącą Spółkę oraz przez H. Sp. z o.o., mimo że dotyczyły przyznania tego samego uprawnienia (zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych), tym niemniej dotyczyły dwóch różnych, niezależnych od siebie podmiotów. Ich sytuacja faktyczna jest różna, gdyż każdy z nich ubiega się o przyznanie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży w innym punkcie (miejscu) gminy. To, że oba te punkty znajdują się na terenie tej samej gminy (Miasta T.) nie oznacza, że mamy do czynienia z tą samą sytuacją faktyczną, a jedynie że oba wnioski znajdują się na obszarze kompetencji tego samego organu (Prezydenta T.). Nie można również uznać, iż decyzja o przyznaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na rzecz H. Sp. z o.o. ukształtowała sytuację prawną skarżącej Spółki. Co do zasady decyzja o przyznaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych H. Sp. z o.o. nie przesądza o braku możliwości uzyskania przez skarżącą zezwolenia, a jedynie zmniejsza o jeden liczbę punktów sprzedaży, dla których mogą zostać przyznane zezwolenia. Ta okoliczność wpływa zatem na sytuację faktyczną, a nie prawną, gdyż nie pozbawia danego podmiotu uprawnienia do domagania się wydania zezwolenia. W opisanej sytuacji dany pomiot ma zatem jedynie interes faktyczny nie zaś prawny w sprawie dotyczącej innego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1074/08). Niezasadny jest zatem czyniony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz innych, powiązanych z nim przepisów proceduralnych i Konstytucji RP. Trzeba przy tym zauważyć, że podobna sytuacja – zmniejszania ilościowego możliwego do rozdysponowania "dobra" w miarę wydawania kolejnych decyzji - występuje np. w sprawach o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej, co nie uzasadnia, by w pewnym momencie organ, dostrzegając, iż kończy się limit możliwych do rozdysponowania dóbr, tylko z tego powodu wszystkie następne wnioski rozpatrywał w ramach jednej procedury. Z drugiej strony w treści ustawy o wychowaniu w trzeźwości brak odpowiednika art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, który wyraźnie wskazuje, że w przypadku złożenia większej liczby wniosków, przekraczających istniejące możliwości rozpowszechniania programów, są one rozpatrywane w ramach jednego postępowania. Niezasadnie także organ zarzuca naruszenie art. 62 k.p.a. Przepis ten nie obliguje organu do połączenia spraw, a jedynie wskazuje na taką możliwość. Co więcej - w sytuacji łącznego rozpatrywania kilku spraw przez organ, postępowanie takie kończy się wydaniem odrębnych decyzji w każdej ze spraw, a każda ze stron ma prawo wniesienia odwołania od decyzji, rozstrzygającej o jej odrębnych prawach i obowiązkach. Żaden przepis k.p.a. ani żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje w takim przypadku, aby strona występująca w jednej ze spraw połączonych do wspólnego rozpoznania mogła kwestionować rozstrzygnięcie zapadłe wobec innego podmiotu, w innej z połączonych do wspólnego rozpoznania spraw. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.