I OSK 61/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 202/10 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 202/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia 9 listopada 2009r. Wójt Gminy Niemce odmówił przyznania T. W. specjalnego pieniężnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału. W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że wnioskiem z dnia 7 października 2009 r. T. W. zwróciła się z prośbą o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup 1 tony opału. W dniu 20 października 2009r. pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania wnioskodawczyni celem przeprowadzenia (aktualizacji) wywiadu środowiskowego, jednak, mimo wysłania pisma informującego o terminie zgłoszenia się pracownika socjalnego, brama wejściowa na posesję była zamknięta. Pracownicy socjalni ponownie usiłowali przeprowadzić wywiad w dniu 5 listopada 2009 r., lecz nikt nie otworzył im drzwi. Wobec powyższego aktualną sytuację wnioskodawczyni ustalono na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 12 sierpnia 2009 r. Wynika z niej, że T. W. prowadzi nadal samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane centralnym ogrzewaniem. W tym samym budynku zamieszkuje mąż, z którym jest w separacji i prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Wydatki mieszkaniowe wnioskodawczyni dzieli na pół z mężem tj. za energię elektryczną opłaca 100,00 zł, wywóz nieczystości 30,00 zł, telefon 35,00 zł, wodę 20,00 zł kwartalnie, pozostałe koszty to leki i środki higieniczne wynoszące 150,00 zł. T. W. nadal wymaga leczenia z powodu astmy oskrzelowej i systematycznego przyjmowania leków. Źródłem utrzymania wnioskodawczyni jest emerytura w wysokości 591,34 zł miesięcznie (do wywiadu dołączono odcinek za czerwiec 2009 r.). Organ przypomniał, że już w dniu 31 sierpnia 2009r. przyznał stronie specjalny zasiłek celowy w kwocie 350,00 zł z przeznaczeniem na zakup opału, z datą wypłaty ustaloną na dzień 10 listopada 2009 r. Jego zdaniem brak jest podstaw do udzielenia ponownie świadczenia pieniężnego zgodnie z przepisem art. 41 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż nie zachodzi w sprawie sytuacja szczególna. Po rozpoznaniu odwołania T. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż jak wynika z akt sprawy źródłem utrzymania wnioskodawczyni jest emerytura w wysokości 591,34 zł miesięcznie (do wywiadu dołączono odcinek za miesiąc czerwiec 2009 r.), więc dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że mimo braku aktualnego odcinka emerytury należy przyjąć, że aktualny dochód z tego tytułu jest nie mniejszy niż w czerwcu 2009 r., natomiast skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających uzyskiwanie przez nią dochodu w kwocie 423 złotych. Kwota ta miałaby wynikać z zajęcia jej świadczenia w części 170 złotych przez komornika. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie pozwalają na odliczenie ściąganej kwoty od dochodu, możliwe jest jedynie pomniejszenie dochodu o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, co w tej sprawie nie ma miejsca. Kolegium zaakceptowało także stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 41 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, według którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Organ wyjaśnił, że w sytuacji T. W. nie zachodzi szczególny przypadek o którym traktuje art. 41 pkt 1 ustawy. We wniosku o przyznanie pomocy i w odwołaniu T. W. nie wskazała na taką okoliczność. Dochodząc do powyższego wniosku organ odwoławczy także powołał się na decyzję z dnia 31 sierpnia 2009r. o przyznaniu stronie kwoty 350 złotych na zakup opału. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. W. stwierdziła, że przepis umożliwiający odmowę przyznania środków z pomocy społecznej z uwagi na brak współdziałania, Ośrodek Pomocy Społecznej stosuje dowolnie. Skarżąca podkreśliła, że jej dochód rzeczywisty wynosi 423 złote, ponieważ prowadzona jest wobec niej egzekucja komornicza, ostatni wywiad miał miejsce 12 sierpnia 2009r., a ponadto rozmowa z H. L. może wyłącznie dotyczyć współpracy na jej szkodę (ma status pokrzywdzonej). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż stosownie do art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Powołane przepisy w sposób wyczerpujący wskazują zarówno dochody, które nie są uwzględniane przy obliczania dochodu osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społeczne jak i świadczenia o które dochody są pomniejszane. W ocenie tego Sądu słusznie zatem przyjęły organy rozpoznające sprawę, że dochód skarżącej nie może zostać pomniejszony o kwotę 170 złotych, jaka została, według skarżącej, zajęta na poczet egzekucji komorniczej. Ze znajdującego się w aktach sprawy środowiskowego wywiadu rodzinnego, sporządzonego 14 sierpnia 2009r., wynika, że skarżąca w miesiącach poprzedzających złożone wnioski otrzymywała świadczenia rentowe w kwocie 591,34 złotych netto, co oznacza, że uzyskiwany przez skarżącą dochód przekracza kryterium dochodowe uprawniające ją do świadczeń z pomocy społecznej, wynoszący w datach składania wniosków kwotę 477 złotych ( art. 8 ust.1 pkt.1 ustawy o pomocy społecznej ). W takiej sytuacji organ pomocy obowiązany był rozważyć przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy, umożliwiającego, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Skarżąca w żadnym razie nie wykazała, aby rozstrzygające sprawę organy przepis ten naruszyły. Zebrany materiał sprawy nie pozwalał także na stwierdzenie, że organy dopuściły się naruszenia art. 7 K.p.a. jak też art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej w stopniu istotnym dla wyniku sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż organy prawidłowo powołały się na zły stan zdrowia skarżącej i jej sytuację materialną, opierając się na aktualizacji rodzinnego wywiadu przeprowadzonego 14 sierpnia 2009r, jako, że podejmowane dwukrotnie w dniach 20 października i 5 listopada 2009r. kolejne próby jego aktualizacji okazały się bezskuteczne. Zaznaczono, że decyzją z dnia 31 sierpnia 2009r. skarżącej przyznano kwotę 350 złotych właśnie na zakup opalu na zimę. Przekonujące jest w opinii Sądu pierwszej instancji stanowisko organu, że nie ma podstaw do przyznania skarżącej kolejnego specjalnego zasiłku celowego na ten sam cel, gdyż świadczenie o jakim stanowi art. 41 ust.1 ustawy o pomocy społecznej jest przyznawane w przypadkach zasługujących na szczególna uwagę, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można także podzielić zapatrywania skarżącej jakoby o wadliwości decyzji miał przesądzać brak protokołu z czynności przeprowadzanych przez pracowników socjalnych w dniach 16 i 25 listopada 2009r. Przepisy K.p.a. nie wskazują formy protokołu, natomiast art. 68 § 1 określa niezbędną jego treść. Zgodnie z tym przepisem protokół powinien zawierać dane pozwalające na ustalenie kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Treść znajdujących się w aktach sprawy protokołów "z odwiedzin Pani T. W. " z dnia 20 października i 5 listopada 2009r. pozwala sądzić, że wymogi protokołu zostały zachowane. Nie jest zasadne zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzucanie organowi, że powyższy protokół nie odpowiada wymogom kwestionariusza wywiadu określonym w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, skoro do przeprowadzenia wywiadu w ogóle nie doszło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. W. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie było podstaw do oceny, że zachodził przypadek szczególnie uzasadniony warunkujący możliwość przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego oraz art. 106 ust. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, przez błędne przyjęcie, iż skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego, co świadczy o braku współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż ani organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, ani Sąd pierwszej instancji nie dokonały żadnych ocen w zakresie ustalenia czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, czy też w stosunku do skarżącej, taki przypadek nie zachodzi. Organ administracji i Sąd nie mogą być zwolnione z obowiązku ustalenia, czy dana osoba starająca się o specjalny zasiłek celowy jest w takiej sytuacji, iż zachodzi w stosunku do niej szczególnie uzasadniony przypadek. Zwolnienie powyższe jest tym bardziej niedopuszczalne, iż skarżąca w postępowaniu administracyjnym, jak też przed Sądem wskazywała powody, które według niej przemawiają za udzieleniem jej pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. W ocenie skarżącej orzekające w niniejszej sprawie organy, jak i też Sąd skupiły się wyłącznie na wykazywaniu, iż brak jest podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego, gdyż następuje odmowa współpracy skarżącej z organem (uniemożliwienie wywiadu środowiskowego), a także przez niespełnienie przez skarżącą kryterium dochodowego. Powyższe zdaniem skarżącej stanowi naruszenie postanowień art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym na organach pomocy społecznej został nałożony prawny obowiązek wszechstronnego rozważenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc społeczną i ocenę czy nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony. Ponadto oceniając ewentualną odmowę współpracy skarżącej z organem pomocy społecznej, organy te winny brać pod uwagę przy ustaleniu tejże odmowy, co powodowało, iż w dniu 20 października 2009 r. i 5 listopada 2009 r. niemożność dokonania wywiadu środowiskowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny niniejszej sprawy należy uznać za bezsporny, gdyż wniesiona skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 41 pkt 1 oraz art. 106 ust. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu administracji publicznej, który ustalił, iż dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 o pomocy społecznej oraz, że skarżąca otrzymująca świadczenie rentowe w wysokości wyższej niż kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej i mająca zajęte wierzytelności z tytułu potrąceń komorniczych nie jest szczególnym przypadkiem uzasadniającym przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego. Przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w sposób niebudzący wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on bowiem być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu, tak jak czyni to skarżąca. Powołana ustawa nie precyzuje co należy uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek". Okolicznościami uzasadniającymi odmowę mogą być w szczególności ograniczone środki finansowe ośrodka pomocy społecznej, duża liczba osób ubiegających się o pomoc, a także dotychczas udzielona wnioskodawcy pomoc. Organy muszą więc każdorazowo ustalać to w poszczególnych sprawach uwzględniając nie tylko sytuację rodzinną, majątkową, życiową danej osoby lub rodziny, lecz także rodzaj potrzeby, na zaspokojenie której świadczenie ma być przyznane, z uwzględnieniem możliwości zaspokojenia jej w inny sposób lub przy pomocy innych środków. Podkreślenia bowiem wymaga, iż uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana (wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., I OSK 282/09) Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały również przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej o udzielenie pomocy w postaci przyznania specjalnego zasiłku celowego. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło służące do zaspokajania choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze okoliczność, że decyzją z dnia 31 sierpnia 2009 r. skarżącej przyznano świadczenie z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup opału w wysokości 350 zł wypłacone w dniu 10 listopada 2009 r. Tym samym ponowny wniosek złożony przez skarżącą w dniu 7 października 2009 r. w identycznym przedmiocie nie mógł zostać uwzględniony, a tym bardziej potraktowany jako szczególnie uzasadniony przypadek z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Fakt, że skarżąca korzystała wielokrotnie z przyznanych zasiłków celowych może a nawet powinien być brany z urzędu przez organy przy rozpatrywaniu tego typu wniosków. W tych więc okolicznościach ponowne przyznanie zasiłku na ten sam cel mogłoby być formą nieuzasadnionego uprzywilejowania w stosunku do innych osób korzystających z pomocy społecznej, Również zarzut braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji wszechstronnej oceny sytuacji życiowej skarżącej w kontekście niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie zasługiwał na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wypowiedział się zarówno o czynnościach podejmowanych przez organy w ramach postępowania dowodowego (wywiad środowiskowy), jak i o ustaleniach faktycznych. Nie ma więc podstaw do kwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawidłowości ustaleń faktycznych oraz postępowania przed organami administracyjnymi. Z okoliczności sprawy wynika w sposób bezsporny, iż skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dniach 20 października i 5 listopada 2009 r., w związku z czym organ zmuszony był ustalić sytuację bytową skarżącej na podstawie wywiadu z dnia 12 sierpnia 2009 r., z którego wynika, iż dochód skarżącej przekracza ustawowe kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie świadczeń z opieki społecznej. W tej sytuacji, jeżeli aktualizacja wywiadu środowiskowego nie została przeprowadzona z przyczyn leżących po stronie skarżącej, a wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, iż nie przysługuje jej prawo do świadczeń z opieki społecznej, to uprawniało to organ administracji do oceny, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 omawianej uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Jak wskazano wyżej skarżącej pomoc nie została przyznana, albowiem nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek określony w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, gdyż wnioskodawczyni korzysta już ze świadczeń udzielanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Niemcach, a ponadto w żaden sposób nie uargumentowała przyczyn dla których świadczenie o charakterze wyjątkowym miałoby zostać jej udzielone. W konsekwencji należało uznać, iż w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sposób wnikliwy dokonał analizy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie oraz wyjaśnił przyczyny odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.