II OZ 3/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2011 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 774/10 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z [...] listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 774/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek Gabrieli Szymborskiej o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] maja 2010 r. nr [...], w sprawie z jej skargi na powołaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że G. S. w skardze na decyzję z [...] maja 2010 r. zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania, ponieważ w przeciwnym wypadku spowoduje to "dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uchylającej decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Taka decyzja nie wywołuje skutków materialnoprawnych, lecz ma jedynie charakter procesowy. Nie powoduje ona powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony, nie nakłada na skarżącą nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu. Zatem decyzja ta nie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i nie może do niej mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w powyższym przepisie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy bowiem jedynie aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i tego wykonania wymagają. W zażaleniu na powyższe postanowienie, G. S. wniosła o jego zmianę poprzez uwzględnienie wniosku i wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do odmowy zastosowania. Zdaniem wnoszącą zażalenie, Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że "naruszająca zakaz reformationis in peius decyzja, której wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy, będzie stanowić podstawę do wydania decyzji przez Burmistrza K. Ł. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która może skarżącej wyrządzić znaczną szkodę a także spowodować trudne do odwrócenia skutki". W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podnosiła, że z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie wynika, aby niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków stanowiące podstawę do wstrzymania wykonania decyzji musiało wynikać bezpośrednio z zaskarżonej decyzji. Skarżąca przyznała, że zaskarżona decyzja ma jedynie charakter procesowy, ale jej zdaniem Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że ta decyzja będzie stanowić wiążącą dla organu I instancji podstawę do wydania decyzji w sprawie wysokości opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, art. 61, teza 5, str. 204). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2010 r. to decyzja kasacyjna (uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia) i nie jest aktem, który podlegałby wykonaniu. Jako skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca podaje okoliczność, że będzie ona stanowić wiążący dla organu I instancji nakaz do wydania decyzji w sprawie wysokości opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Nie jest jednak możliwe na tym etapie postępowania rozważanie poprawności niewydanej jeszcze decyzji organu I instancji, ponieważ nie jest to przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi na decyzję uchylającą poprzednie rozstrzygnięcie organu. Ponownie wydana decyzja Burmistrza K. Ł. będzie podlegała osobnemu trybowi odwoławczemu, w tym możliwości skierowania skargi do sądu i wnioskiem o jej wstrzymanie (tak też NSA w postanowieniu z 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OZ 972/05). W obecnym postępowaniu, zanim organ I instancji będzie mógł przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 maja 2010 r., będzie najpierw podlegać ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a ewentualnie, w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej - w tym przedmiocie będzie się wypowiadał Naczelny Sąd Administracyjny. Jeżeli w prawomocnym orzeczeniu zostanie zaakceptowany pogląd SKO w Łodzi, organ nie będzie miał innej możliwości jak go uwzględnić. Dlatego też zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśniał skarżącej, że decyzja SKO nie nadaje się do wykonania i nie nakłada nowych praw czy nowych obowiązków, które podlegałyby wykonaniu. Oprócz powyższego należy skarżącej wskazać, że jej wniosek nie zawierał uzasadnienia wymaganego przepisami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie, w takim wniosku należy co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanki wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Argumentacja powinna być spójna, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie. Ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (postanowienia NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt I OZ 671/10). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że brak uzasadnienia wniosku miał dla zaskarżonego rozstrzygnięcia drugorzędne znaczenie, ponieważ, jak już wyżej wskazano, przedmiotem wstrzymania może być wyłączenie rozstrzygnięcie, które bezpośrednio nadaje się do wykonania i tego wykonania wymaga. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.