II SA/Ol 637/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na niewykonanie przez Dyrektora Aresztu Śledczego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia "[...]" o sygnaturze akt "[...]" I. wymierza Dyrektorowi Aresztu Śledczego grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); II. zasądza od Dyrektora Aresztu Śledczego na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 65,80 zł (sześćdziesiąt pięć złotych i osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009r. sygn. akt II SA/Ol 473/09, w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" Nr "[...]", w przedmiocie zawieszenia w obowiązkach służbowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W orzeczeniu wskazano, że organ ponownie rozpoznając sprawę rozważy zasadność zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 37 ust. 2 ustawy Służbie Więziennej, przedstawi argumenty i przesłanki podjętej decyzji zgodnie z przedstawionymi regulacjami prawnymi. Podniesiono, że w szczególności organ winien mieć na uwadze konieczność wykazania jaki wpływ ma zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych, na dobro postępowania dyscyplinarnego lub dobro służby. Przy czym nie wystarczy ogólnikowe powołanie się na te przesłanki lecz konieczne jest wskazanie konkretnych powodów uzasadniających odsunięcie funkcjonariusza od pełnienia przezeń obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny swoim wyrokiem z dnia 3 marca 2010r. oddalił skargę kasacyjną na ww. orzeczenie tut. Sądu. Z akt administracyjnych wynika, że odpis prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 17 czerwca 2009r. wraz z aktami sprawy doręczony został organowi w dniu 8 kwietnia 2010r. Pismem z dnia 27 kwietnia 2010r. A. Z. skierował do organu wezwanie do wykonania wyroku tut. Sądu z dnia 17 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 473/09. W odpowiedzi pismem z dnia 13 maja 2010r. organ stwierdził, że zasądzone we wspomnianym wyroku na rzecz strony koszty sądowe zostaną wkrótce wykonane. Następnie pismem z dnia 7 czerwca 2010r. A. Z. wniósł do tut. Sądu o wymierzenie organowi administracji grzywny, do górnej dopuszczalnej art. 156 § 6 ppsa granicy. Skarżący zwrócił się również o ustalenie w orzeczeniu, iż organ miał obowiązek wydania w przedmiotowej sprawie – po uprawomocnieniu się wspomnianego wyroku – odpowiedniego aktu administracyjnego kończącego i rozstrzygającego o sprawie administracyjnej wszczętej przez ten organ. Powołał się w swoim wniosku na podstawę prawną w postaci art. 154 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona skarżąca podkreśliła, że organ pomimo ciążącego na nim obowiązku, a także wezwania przez stronę do zastosowania się do przedmiotowego orzeczenia, nie wykonał wyroku tut. Sądu z dnia 17 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 473/09., który obligował go do wydania decyzji w przedmiocie zawieszenia A. Z. w obowiązkach służbowych w Służbie Węziennej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, stwierdzając, że skarżący nie wyczerpał wszystkich niezbędnych środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie nie wniósł do organu wyższego stopnia zażalenia na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako ppsa stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku, po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku. Zaznaczyć warto, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że pismem z dnia 27 kwietnia 2010r. A. Z. skierował do Dyrektora Aresztu Śledczego wezwanie do wykonania wyroku tut. Sądu z dnia 17 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 473/09. Z uzasadnienia wyroku wynika, że aktem, który ma wydać organ, jest decyzja (odpis wyroku wraz z uzasadnieniem, akta sądowe II SA/Ol 473/09, k. 52, 57-67). Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia doręczono organowi w dniu 8 kwietnia 2010 r. (kopia dowodu wpływu akt, akta sądowe II SA/Ol 473/09, k-118)., Zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, który obliguje organ do załatwienia sprawy niezwłocznie, nie później niż w ciągu miesiąca. Organ powinien był więc wydać decyzję najpóźniej do dnia 8 maja 2010 r., ewentualnie na podstawie art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy winno nastąpić w terminie dwóch miesięcy. Tymczasem jak wynika z akt sprawy organ nie wykonał powyższego wyroku. Na podstawie zarządzenia z dnia 24 września 2010r., Dyrektor Aresztu Śledczego został zobowiązany do udzielenia odpowiedzi w terminie 3 dni, czy po wydanym w dniu 17 czerwca 2009r. wyroku załatwił sprawę wydając akt administracyjny, a jeżeli tak to zobowiązano go do jego nadesłania. Z pisma procesowego organu, które dotarło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie już po rozprawie w przedmiotowej sprawie, wynika że Dyrektor Aresztu Śledczego nie wykonał przedmiotowego wyroku. Organ w żaden sposób też nie wytłumaczył swojego postępowania. Można się jedynie domyślać, że brak zadośćuczynienia temu obowiązkowi może wynikać z niezrozumienia organu co do obowiązku zakończenia postępowania administracyjnego - w przedmiocie zawieszenia A. Z. w czynnościach służbowych - w formie decyzji administracyjnej. Jednakże nie może to być powód usprawiedliwiający zaniechanie przez organ administracji publicznej wykonania tego obowiązku prawnego. Podmiot jakim jest organ administracji publicznej z racji swojego charakteru i statusu musi szczególnie stosować się do przepisów prawa. Tym bardziej niezrozumiała jest sytuacja, w której organ nie wykonuje wyroku sądu, zupełnie nie uzasadniając i nie wyjaśniając tego stanu rzeczy. Podkreślić trzeba, że ewidentnie organ nie zastosował się do wiążącego go wyroku sądu, a co za tym idzie, nie wydając decyzji pozostaje on w bezczynności w kontynuowaniu postępowania administracyjnego. Aktualne unormowanie prawne nie pozostawia sądowi możliwości wyboru w kwestii ukarania organu grzywną za wspomniane przewinienie. Jeżeli bowiem zostały spełnione przesłanki określone w art. 154 § 1 ppsa, to sąd musi uwzględnić skargę, chyba że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy nastąpiło co prawda z uchybieniem terminu, ale jeszcze przed wniesieniem skargi o wymierzenie grzywny do sądu. Późniejsze dopełnienie tych obowiązków, a więc po wniesieniu skargi, choć przed wydaniem orzeczenia w sprawie, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Niemniej jednak fakt ten powinien mieć wpływu na ustalenie wysokości grzywny, w ramach określonych przez art. 154 § 6 ppsa. W konsekwencji należy uznać, że obecnie grzywna stanowi karę za ignorowanie wyroków sądowych przez organy administracji, choć nie można zaprzeczyć, że w dalszym ciągu pełni ona funkcję środka dyscyplinującego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, Wydanie 3, LexisNexis Warszawa 2008r., str. 388). Jednocześnie należy wskazać, iż ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, określając wysokość grzywny, bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz podjęte działania w celu załatwienia sprawy. Tak więc ustalając jej wysokość, Sąd wziął pod uwagę fakt, że organ nawet po wniesieniu przedmiotowej skargi nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, ignorując tym samym wyrok tut. Sądu. Dyrektor Aresztu Śledczego, mimo że został wezwany do wykonania wyroku, nie podjął przez niemal pół roku żadnej aktywności, żeby chociażby wyjaśnić stronie z jakich powodów nie zadośćuczynił temu obowiązkowi. Takie postępowanie z pewnością nie sprzyja realizacji zasady praworządności ani też budowaniu zaufania do organów państwowych, może również stwarzać wrażenie ignorowania obywatela przez podmioty administracji państwowej, które z samej swej istoty powinny stać na straży porządku prawnego. Mając to na uwadze skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że grzywna w wysokości 500 zł powinna stanowić mobilizację dla organu, aby ten niezwłocznie wykonał wyrok Sądu. Ponadto kwota ta będzie dla organu wystarczającą dolegliwością (w tym zakresie spełni swoją funkcję represyjną), stanowić też będzie wystarczający środek zapobiegający bezczynności organu w przyszłości (w tym zakresie grzywna spełni swoją funkcję prewencyjną indywidualną). Jednocześnie trzeba wskazać organowi, że wynikający z art. 170 ppsa stan związania organu orzeczeniem sądu, ograniczony jest jednak, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia (por. wyr. SN z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, Lex nr 51062). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia, w niektórych sytuacjach będzie to bowiem nawet konieczne. Niemniej jednak organ będąc zobligowanym do wydania decyzji w sprawie i mając na uwadze ocenę prawną sądu, jest władny we własnym zakresie rozważyć czy na przykład w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego, jeżeli postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sąd w żadnym razie nie przesądza tej kwestii. Wyjaśnić również należy stronie skarżącej, że obecnie możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia przez sąd na podstawie art. 154 § 2 została ograniczona do spraw ze skarg na inne niż decyzje lub postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień albo obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), w których sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.) lub też w sprawach niewykonanego wyroku, wydanego na podstawie art. 149 p.p.s.a., w którym sąd uwzględnił skargę na bezczynność organu w zakresie wynikającym z art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. (Komentarz do art.154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Działanie art. 154 § 2 ogranicza się zatem do nielicznych wypadków, w których sąd może orzec reformatoryjnie, w pozostałym zakresie właściwości, a więc w stosunku do zdecydowanej większości wnoszonych skarg, uprawnienia sądu oparte są na modelu orzekania kasacyjnego (uchylenie, stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem decyzji lub postanowienia), a tryb przewidziany w art. 154 § 2 nie ma zastosowania. Przedmiotowa sprawa zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariusza Służby Więziennej nie należy do tego kręgu i powinna być zakończona decyzją administracyjną właściwego organu. Działając na podstawie art. 154 § 1 i 6 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże Sąd nie uznał wskazanej przez skarżącego kwoty 20 zł poniesionej w celu dostarczenia dokumentów skargi do tut. Sądu, jako wydatku niezbędnego do celowego dochodzenia praw skarżącego. Zaznaczyć trzeba bowiem, że w myśl art. 54 § 1 ppsa, skargę do sądu wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a nie bezpośrednio do sądu.