I OSK 863/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1248/10 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją nr [...] z [...] maja 2010 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Brwinów nr [...] z [...] lutego 2010 r. o odmowie przyznania W. K. zasiłku celowego i specjalnego bezzwrotnego zasiłku na oddłużenie mieszkania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – organ przytaczając treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że decyzja o przyznaniu pomocy społecznej w formie zasiłku celowego mieści się w sferze uznania administracyjnego. Nadto wskazał, że orzekając w tym przedmiocie, organ kieruje się kryterium finansowym i osobistym wnioskodawcy, jak również aktualnymi możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej. Biorąc powyższe kryteria pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie przekroczyło granic uznania administracyjnego, a cele wskazane w podaniach W. K. o przyznanie zasiłku celowego i specjalnego bezzwrotnego zasiłku na oddłużenie mieszkania słusznie nie zasługują na uwzględnienie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2010 r. nr [...] W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że jest niezadowolony z treści tego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało w całości stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1248/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. Zasiłek celowy może być przyznany także w formie biletu kredytowanego (ust. 3 i 4). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie gospodarującej samotnie, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej). W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobom gospodarującym samotnie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego, który nie podlega zwrotowi oraz zasiłek okresowy lub celowy, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku (art. 41 powołanej ustawy). Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, że przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 powołanej ustawy uzależnione jest od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną, natomiast przyznanie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 powołanej ustawy może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, nawet gdy osiągany dochód przekracza kryterium dochodowe. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy dochód W. K. przekracza kwotę 477 zł, co oznacza, że skarżący nie spełnił kryterium dochodowego do przyznania prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, tj. do wnioskowanego zasiłku celowego. Organ uznał również, że ww. nie spełnia także warunków do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Z konstrukcji art. 41 powołanej ustawy wynika, że decyzja podejmowana przez organ administracji na podstawie tego przepisu zależy od uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku automatycznego przyznania osobie zainteresowanej takiego świadczenia, a zwłaszcza w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Ponadto uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc. Burmistrz Gminy Brwinów decyzją z [...] lutego 2010 r. odmówił W. K. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego i specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego na oddłużenie mieszkania uznając, że ww. nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania zasiłku celowego, a permanentne zadłużanie mieszkania nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 powołanej ustawy. Organ podkreślił również, że odmówił W. K. przyznania pomocy na oddłużenie mieszkania, bowiem ww. nie podejmuje żadnych działań w ramach własnych możliwości zmierzających do spłacenia powstałego zadłużenia, np. poprzez zamianę mieszkania na mniejsze ze spłatą zadłużenia. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę w pełni stanowisko organu w tej kwestii podzielił, albowiem pomoc społeczna jest instytucją stosowaną subsydiarnie, w sytuacji niemożności samodzielnego przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych (vide art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), tym bardziej że skarżący jest objęty ciągłą pomocą opieki społecznej. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi. W. K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na: 1) naruszeniu przepisów procesowych, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskowana przez skarżącego czynność nie mieści się w granicach niezbędnych potrzeb bytowych, – art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w świetle ustalonego stanu faktycznego organy administracji, odmawiając udzielenia skarżącemu pomocy, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, – art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w świetle ustalonego stanu faktycznego organy administracji, odmawiając udzielenia skarżącemu pomocy, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Na tych podstawach wnosił o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie – uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu i jednocześnie oświadczył, iż opłaty z tego tytułu nie zostały zapłacone w całości lub części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jedną z przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczoną w art.183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw. Dla zapewnienia realizacji możliwości obrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym na Sądzie ciąży obowiązek zawiadomienia o rozprawie. Według art. 91 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "O posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. (...) Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni". Sąd związany zasadą szybkości (art. 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć na pierwszym posiedzeniu co w konsekwencji powoduje ograniczenie dopuszczalności odroczenia rozprawy. Nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy (art. 107 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a tylko stwierdzenie nieprawidłowości zawiadomienia którejkolwiek ze stron rodzi obowiązek odroczenia rozprawy (art. 109 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W sprawie o terminie rozprawy został zawiadomiony skarżący. Odbiór zawiadomienia podpisał osobiście. Zawiadomienie o terminie i godzinie rozprawy było prawidłowe, jak również co do upływu terminu doręczenie od dnia wyznaczonej rozprawy. Nie występuje zatem przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany był granicami rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zaskarżoną decyzją. Przedmiotem rozstrzygnięcia była odmowa przyznania zasiłku celowego i specjalnego bezzwrotnego zasiłku na oddłużenie mieszkania. Nie można w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzić co do nierozpoznania sprawy przez Sąd w zakresie nierozpoznanym przez organy administracji publicznej. W razie braku rozpoznania sprawy administracyjnej w całości, strona postępowania ma zapewnioną obronę przez żądanie uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zarzuty naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), a zatem naruszenie prawa materialnego nie są zasadne. Artykuł 39 ust. 1 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z art. 41 pkt 1 w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zarówno w regulacji materialnoprawnej w art. 39 ust. 1 i 2, jak i art. 41 pkt 1 ustawy nie zamknięto wyczerpującego wyliczenia hipotetycznych okoliczności faktycznych, które uzasadniają przyznanie zasiłku celowego, jak i zasiłku specjalnego. Artykuł 39 ust. 1 wyznacza jednak podstawowe założenie hipotetyczne stanu faktycznego: w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, zaś art. 41: w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Dla odkodowania tych hipotetycznych okoliczności faktycznych podstawę stanowi art. 2 i art. 3 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryterium wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2-4 ustawy o pomocy społecznej. Przyjęte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej rozwiązanie daje podstawę do wykładni, że pomoc społeczna jest instytucją wyjątkową, stosowaną w przypadkach, w których jednostka nie jest w stanie sama podołać okolicznościom życiowym. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się dostosowaniem rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Dokonując oceny organ obowiązany jest uwzględnić szereg okoliczności, nie tylko okoliczności faktycznych ale i okoliczności prawnych. Odnosząc do okoliczności sprawy zasadnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Dopiero ustalenie, że dana osoba przy wykorzystaniu własnych uprawnień, w tym uprawnień prawnych, nie jest w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych, daje podstawę do rozważenia dalszych kryteriów uzasadniających przyznanie świadczeń pomocy społecznej. Odnosząc to do okoliczności faktycznych spawy należy podzielić stanowisko organu, że przyznanie zasiłku celowego, jak i zasiłku specjalnego na pokrycie oddłużenia mieszkania nie jest niezbędną potrzebą życiową. Skarżący ma zarówno możliwości faktyczne, jak i prawne do zaspokojenia tej potrzeby. Nie został też naruszony art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ogólna uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela nakazuje wyważenie tych interesów w okolicznościach danej sprawy. W tym przypadku interes społeczny uzasadnia rozstrzygnięcie negatywne. Nie można skutków działania jednostki przerzucać na obciążenie przyznanych środków finansowych na zaspokojenie niezbędnych potrzeb osób objętych pomocą społeczną. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.