I OSK 103/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Joanna Runge- Lissowska del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 559/10 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 września 2010 r. o sygn. akt II SA/Go 559/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] lipca 2009 r. do Prezydenta Zielonej Góry wpłynął wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Zielonej Górze nr [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie skierowania A. N., posiadającego prawo jazdy kategorii B, na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wskazano, że do Prokuratury Rejonowej w Zielonej Górze wpłynęła opinia psychiatryczna dotycząca A. N., z treści której wynika, że u ww. stwierdzono zaburzenia urojeniowe. Ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Prezydent Zielonej Góry skierował A. N. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W dniu [...] września 2009 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Zielonej Górze wydał orzeczenie nr [...], w którym stwierdzono istnienie u A. N. przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Wskutek odwołania wniesionego przez A. N. od powyższego orzeczenia, sprawa została ponownie rozpatrzona przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, który orzeczeniem lekarskim z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] ponownie stwierdził istnienie u A. N. przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Prezydent Zielonej Góry, mając za podstawę art. 10 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), cofnął A. N. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B i nałożył obowiązek zwrotu prawa jazdy. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze A. N. zakwestionował prawidłowość przeprowadzenia badań lekarskich, a w szczególności fakt, iż w wydaniu orzeczenia lekarskiego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Zielonej Górze brał udział również lekarz, który sporządzał opinię psychiatryczną dla potrzeb postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Zielonej Górze. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, stosując art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, § 9 ust. 1, § 10 ust. 2 i § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w świetle wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, organ I instancji zasadnie cofnął stronie uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. SKO w Zielonej Górze wskazało, iż przepis ten nie pozostawia organowi w tym zakresie jakiegokolwiek luzu decyzyjnego, zatem decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień ma charakter tzw. decyzji związanej. Organ odwoławczy podkreślił również, iż orzeczenia lekarskie stanowią dokument urzędowy, sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej. Przepisy powołanego rozporządzania Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. zapewniają ochronę praw strony w postępowaniu, poprzez zapewnienie możliwości osobie badanej wniesienia odwołania od treści orzeczenia wydanego w I instancji do podmiotu odwoławczego, z którego to uprawnienia zainteresowany skorzystał. Orzeczenie lekarskie wydane w tym trybie nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 kpa, która podlega kontroli organu administracji, lecz stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 kpa, co oznacza, że należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści takiego dokumentu. SKO w Zielonej Górze zwróciło także uwagę, że wskazana regulacja, dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są niewątpliwie badania lekarskie, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. W tej sytuacji ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia, nie podlegają więc weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Organy są niewątpliwie związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, orzeczenie wydane przez lekarza Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wg wszystkich kategorii, zobowiązywało organ I instancji do cofnięcia stronie uprawnień do kierowania pojazdami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim A. N. wyraził niezadowolenie z powyższej decyzji, wskazując, że jest ona dla niego nader krzywdząca, niesprawiedliwa i tendencyjna. Wskazał, że w trzech ośrodkach medycznych w Poznaniu poddany został badaniom lekarskim, które nie podzieliły opinii Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Zielonej Górze oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wniosło o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jaką przedstawiło w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, rozpoznając sprawę, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W myśl zaś § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, badania lekarskie osób wymienionych w art. 122 ust. 1 pkt 2-5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy. Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, iż skarżący, po otrzymaniu decyzji Prezydenta Zielonej Góry z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], kierującej go na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Zielonej Górze, poddał się stosownym badaniom w tym ośrodku medycznym, w ramach których uprawniony lekarz stwierdził w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] września 2009 r. nr [...], iż A. N. jest niezdolny do prowadzenia pojazdów samochodowych. Skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa odwołania się od orzeczenia WOMP. Podmiot odwoławczy – Instytut Medycyny Pracy im. prof. dr med. Jerzego Nofera w Łodzi – orzeczeniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], mającym przymiot ostateczności, stwierdził u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest m.in. posiadanie prawa jazdy kategorii B. WSA w Gorzowie Wielkopolskim podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, iż ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są zatem związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, decyzja cofająca skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B była zgodna z prawem. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze okoliczności, iż skarżący poddał się badaniom w trzech ośrodkach medycznych, które nie podzieliły stanowiska Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że dołączone do skargi zaświadczenia lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy nie mają żadnej mocy dowodowej w przedmiotowej sprawie. Badania te nie zostały bowiem przeprowadzone we właściwych ośrodkach medycznych, tj. wojewódzkim ośrodku medycyny pracy czy Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi. Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A. N., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm. Na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 kpa, polegające na oparciu się przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Zielonej Górze na opinii biegłego z zakresu psychiatrii, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3, które to punkty nie dotyczą niniejszej sprawy. W myśl zaś art. 84 § 2 kpa, biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Zielonej Górze oparł się na opinii biegłego z zakresu psychiatrii, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu, gdyż wcześniej oceniał stan zdrowia skarżącego. Jednak, formułując zarzut w tym zakresie, autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie na naruszenie cyt. norm procedury administracyjnej, nie łącząc ich naruszenia z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a przecież to przepisy tej procedury Sąd I instancji stosował w pierwszej kolejności, oceniając legalność podjętych w sprawie decyzji. Niewątpliwie tak skonstruowany zarzut jest wadliwy. Niemniej, abstrahując od jego formalnej prawidłowości, w rozpoznawanej sprawie cyt. przepisy procedury administracyjnej nie mogły mieć zastosowania, a wobec tego nie mogło dojść do ich naruszenia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo. Pierwszy etap to postępowanie diagnostyczno – orzecznicze, prowadzone przez uprawnionych lekarzy, w którym to postępowaniu nie mają zastosowania reguły procedury administracyjnej, a więc także przepisy odnoszące się do biegłych i ich ewentualnego wyłączenia. Na tym etapie strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, opinie medyczne, w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie, może korzystać z uprawnienia do wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego organu I instancji. Z kolei decyzja w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia uprawnionego podejmowana jest w drugim etapie, regulowanym przepisami procedury administracyjnej, po zakończeniu postępowania diagnostyczno – orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W tym postępowaniu nie ma prawnej możliwości weryfikowania orzeczeń lekarskich, gdyż ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.), nie podlegają kontroli przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami i to zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnym. Organy administracji są takimi orzeczeniami lekarskimi związane i nie mają podstaw prawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza ponadto możliwość przeprowadzenia w postępowaniu o cofnięcie prawa jazdy dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Nie wyklucza to oczywiście możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu względem orzeczenia lekarskiego, jednak tego rodzaju dowód musi pochodzić od uprawnionych jednostek służby zdrowia, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tych sprawach, prowadzonego przez organ administracji publicznej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.