VII SA/Wa 1136/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez R. D. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2010 r. o nr [...] utrzymujące w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] stycznia 2010 r. nr [...] o nałożeniu na B. i R. D., R. D. i K. D. grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W związku z niewykonaniem przez B. i R. D., R. D. i K. D. obowiązku określonego w ostatecznej (i pozostającej w obrocie prawnym) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] września 2005 r. nr [...], organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przeprowadził postępowanie celem wyegzekwowania tego obowiązku. W dniu [...] października 2006 r. skierował do ww. podmiotów zobowiązanych upomnienie wzywające do wykonania decyzji z [...] września 2005 r., utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2006 r. nr [...], nakazującej dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego, budowanego samowolnie na działce o nr ew. [...] w miejscowości K., gm. B.. Następnie, w dniu [...] stycznia 2009 r. wystawił na wszystkie zobowiązane ww. decyzją z 2005 r. osoby tytuł wykonawczy o nr [...], doręczając go zobowiązanym w dniu 21 stycznia 2009 r. I dalej, w dniu [...] października 2009 r. pracownik PINB w S. dokonał czynności kontrolnych, w wyniku których ustalono, że obowiązek wynikający z decyzji z [...] września 2005 r. nie został wykonany. Wobec powyższego, postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. nr [...] -na podstawie art. 119 § 2 i art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na zobowiązanych: B. i R. D., R. D. i K. D. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 54.407,10 zł i wezwał do jej uiszczenia oraz do wykonania obowiązku wymienionego w ww. tytule wykonawczym nr [...] z . stycznia 2009 r. (w którym to jako podstawa prawna obowiązku wskazana została podana powyżej decyzja z [...] września 2005 r.). Zażalenia na powyższe postanowienie zostały wniesione oddzielnie przez B. D., K. D. i R. D.. W zażaleniach tych podniesiono identyczne zarzuty, tj. wskazano na naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż strona miała możliwość zapoznania się ze sprawą i miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu oraz przepisów art. 40 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie w sytuacji gdy było to konieczne. W omawianych zażaleniach zawarto także identyczne wnioski, tj. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualnie jego zawieszenie. W uzasadnieniu wniesionych zażaleń zwrócono uwagę na nieprawidłowości przy doręczeniach jakie miały miejsce tak w postępowaniu, w którym zapadła egzekwowana decyzja z [...] września 2005 r., jak i w postępowaniu egzekucyjnym obecnie prowadzonym. Podniesiono, iż decyzja z [...] września 2005 r. została doręczona tylko jednej stronie, tj. R. D., a pozostałe strony postępowania zostały pominięte. Wskazano też na to, że tytuł wykonawczy z [...] stycznia 2009 r. nr [...] nie został zobowiązanym w ogóle doręczony, a zawiadomienie z [...] września 2009 r. o planowanych oględzinach na nieruchomości w dniu [...] października 2009 r., B. i R. D. zostało doręczone wspólnie. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał postanowienie, którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ powiatowy prawidłowo przeprowadził postępowanie egzekucyjne, a wydane przez ten organ postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Wskazał na treść art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie dostrzegając w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Wskazał również na art. 121 § 5 tej ustawy wyjaśniając, iż kwota grzywny została wyliczona w oparciu o ten przepis i z zachowaniem wskazań tego unormowania. Odpowiadając na argumenty podniesione w zażaleniach [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w myśl art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z powyższym organ II instancji nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji PINB w S. z [...] września 2005 r., zwłaszcza że strona skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji z uchybieniem terminu. Nie znaczy to jednak, że organ nadrzędny zwolniony jest od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. Na koniec [...]WINB wskazał na art. 125 § 1 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zauważył, że w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym orzeczona grzywna może ulec albo umorzeniu albo zwrotowi w całości lub w części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. R. D. powołał się na argumenty przytoczone we wcześniejszych pismach. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nakładające na zobowiązanych: B. i R. D., R. D. i K. D., grzywnę w celu przymuszenia, z powodu uchylania się przez ww. od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] stycznia 2009 r. Obowiązek określony w ww. tytule wykonawczym wynikał z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] września 2005 r., utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2006 r. Z uwagi nie niewykonanie ww. decyzji z [...] września 2005 r. pozostającej w obrocie prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. -będący w sprawie zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym- miał podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i w razie konieczności podjęcia czynności celem zastosowania środka egzekucyjnego. Ostateczna i wymagalna decyzja mogła bowiem stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia oraz prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Postępowanie to -w ocenie Sądu- zostało jednak wszczęte w sposób nieprawidłowy, tj. z naruszeniem wymogów wnikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) , a dokładnie - określonych w art. 15 § 1 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zatem, z przytoczonego przepisu wynika, iż istotą upomnienia jest wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Przy czym z przepisu tego wynika również, że samo skierowanie upomnienia nie jest wystarczającą przesłanką do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Konieczne jest skuteczne doręczenie takiego upomnienia przez wierzyciela i dopiero po upływie 7 dni od daty odbioru upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Reasumując, do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i jego skutecznego przeprowadzenia, organ musi wydać pisemne upomnienie, które następnie doręcza dłużnikowi. Nadto, organ ten musi dysponować dowodem doręczenia takiego upomnienia, albowiem zgodnie z art. 27 § 3 omawianej ustawy dołącza go do tytułu wykonawczego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż wprawdzie wierzyciel skierował do zobowiązanych upomnienie, ale na podstawie przekazanych Sądowi akt sprawy nie można przyjąć, aby upomnienie to zostało prawidłowo doręczone. Z uwagi na to, iż decyzja z [...] września 2005 r. nakładała obowiązek na cztery osoby, tj. B. i R. D. oraz R. D. i K. D., prowadzenie postępowania egzekucyjnego (wobec niewykonania ww. decyzji) było zasadne względem wszystkich zobowiązanych. Taka też była intencja wierzyciela w sprawie, który upomnieniem nr [...] z [...] października 2006 r. wezwał wszystkie ww. osoby do dokonania rozbiórki budynku, zgodnie z decyzją z [...] września 2005 r. Jedno upomnienie skierowane zostało do wszystkich powyżej podanych osób i wysłane w jednej korespondencji na wspólny (jak przyjął organ), adres. W dniu [...] października 2009 r. przesyłkę odebrała "D.". Taka data i podpis widnieje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru omawianej korespondencji. Analizując doręczenie wskazanego powyżej upomnienia, Sąd uznał, iż zostało ono dokonane wadliwie, tj. niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że stosownie do art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują "doręczenia". Tym samym doręczenie pisma w postępowaniu egzekucyjnym w administracji odbywa się zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie. To zaś oznacza, że pisma w postępowaniu administracyjnym powinny być wysłane do każdej strony z osobna, a przesyłka powinna wskazywać indywidualnie oznaczonego adresata. W świetle treści tego przepisu za naruszające tenże przepis należy uznać dokonanie jedną przesyłką doręczenia korespondencji dla dwóch lub więcej osób (nawet jeśli osoby te mają wspólny adres i są małżonkami, czy też są ze sobą spokrewnione). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują takiego "łącznego" sposobu doręczenia. Takie doręczenie nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa, jest nieprawidłowe tak w kontekście art. 40 jak i art. 43 k.p.a., a tym samym i nieskuteczne. Czynność doręczenia pisma musi odbyć się z zachowaniem szczegółowych uregulowań tej materii w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z czynnością doręczenia wiążą się bowiem określone skutki prawne. W przypadku upomnienia, jego doręczenie zobowiązanemu powoduje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Dostrzegając powyższe przypomnieć raz jeszcze trzeba, iż upomnienie w niniejszej sprawie zostało skierowane do czterech osób (tj. wszystkich zobowiązanych), i wysłane w jednej korespondencji do wszystkich tych osób (przy czym nie wiadomo, czy w jednym, czy też w kilku egzemplarzach). Tak doręczone upomnienie, z przyczyn powyżej podanych, nie może -w ocenie Sądu- wywołać zamierzonego skutku prawnego w stosunku do którejkolwiek z osób wskazanych w upomnieniu. Wobec zakwestionowania w sprawie doręczenia upomnienia z [...] października 2006 r. (i braku w aktach sprawy innego upomnienia wierzyciela wzywającego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] września 2005 r.), należało uznać, że postępowanie egzekucyjne powadzone na podstawie tytułu wykonawczego z [...] stycznia 2009 r. zostało wadliwie wszczęte, bo z naruszeniem art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tego zaś powodu nie można przyjąć, aby późniejsze czynności podejmowane w tym postępowaniu były skuteczne. Organ nakładając grzywnę w celu przymuszenia winien przeprowadzić kontrolę w powyższym zakresie, bo do tego obliguje go art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten w pierwszym zdaniu stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Na przepis ten w zaskarżonym orzeczeniu wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Słusznie zauważył też, iż na podstawie ww. przepisu winien badać dopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. [...]WINB chociaż słusznie na powyższe wskazał, to jednak żadnego postępowania w tym zakresie nie przeprowadził, ani z urzędu, ani w związku z zarzutami podniesionymi w zażaleniach. Warto w tym miejscu zaś dostrzec, iż w rozpatrywanych zażaleniach podnoszona była kwestia prawidłowości doręczenia, w tym w postępowaniu egzekucyjnym. W wyniku braku prawidłowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, [...]WINB nie tylko ww. zarzutów nie dostrzegł i do nich się nie odniósł, ale również -w efekcie błędnego swojego działania- utrzymał w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny, w sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne, w ramach którego orzeczenie o zastosowaniu środka egzekucyjnego zapadło, zostało wszczęte bez doręczenia zobowiązanym upomnienia. To zaś stanowi istotne uchybienie procesowe, dające podstawę do złożenia zarzutu, a także do umorzenia postępowania w oparciu o art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzucając organom orzekającym w sprawie naruszenie w stopniu istotnym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (z powodów powyżej przedstawionych), a w konsekwencji art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wobec zastosowania środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym z naruszeniem art. 15 § 1 wymienionej ustawy), Sąd za konieczne uznał uchylenie obu postanowień wydanych w kontrolowanej sprawie. W wadliwie prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, zastosowanie środka egzekucyjnego nie było bowiem możliwe. Orzekając ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany będzie uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.