II SA/Go 563/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 30 września 2010r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zastąpienia usuniętych drzew nasadzeniami postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] Burmistrz udzielił K. i J.Z. zezwolenia na usunięcie z działki nr ewid. [...], 3 drzew gatunku robinia o obwodach pni mierzonych na wysokości 130 cm według zamieszczonego w decyzji zestawienia przeglądu zadrzewienia, określając też termin usunięcia drzew do dnia 31 grudnia 2010r. Jednocześnie Burmistrz nałożył na w/w osoby obowiązek zastąpienia usuniętych drzew nasadzeniami 8 drzew liściastych gatunków rodzimych (z wyłączeniem drzew owocowych) z dobrze wykształconą bryłą korzeniową w możliwie najbliższym otoczeniu drzew usuniętych lub na działce gminnej wyznaczonej przez pracownika urzędu po wcześniejszym ustaleniu gatunków drzew, w terminie do 15 listopada 2010r. Organ zobowiązał też do powiadomienia o wykonanych nasadzeniach w terminie do 30 listopada 2010r. oraz zobligował K. i J.Z. do wykonania powyższych prac na własny koszt. K.Z. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zakwestionowała obowiązek dokonania nasadzenia nowych drzew. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w części dotyczącej nałożenia obowiązku zastąpienia usuniętych drzew przez nasadzenia zastępcze i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części tj. części dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew i określenia terminu ich usunięcia, zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżącej wydano zgodę na usunięcie niewielkiej ilości drzew z gatunku powszechnie występującego na danym terenie, natomiast obowiązek nasadzenia następczego znajduje swoje uzasadnienie w sytuacji, gdy z określonego środowiska przyrodniczego usuwany jest element, w tym przypadku drzewa, o znaczących walorach co do wieku, ich znaczenia przyrodniczego oraz znikomego lub niskiego stopnia zadrzewienia tego terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję organu II instancji złożył Burmistrz, w której podniósł, że w bliskim sąsiedztwie drzew wnioskowanych do wycinki znajduje się las. Tymczasem ustawa o ochronie przyrody nie obejmuje drzew rosnących w lasach, gdzie prowadzona jest gospodarka leśna, gdyż na to są odrębne przepisy, w związku z czym organ nie powinien ich uwzględniać. Dodatkowo każde drzewo, na które jest wymagane zezwolenie jest niewątpliwie składnikiem przyrody posiadającym walory oraz znaczenie przyrodnicze przez co podlega ochronie. W odpowiedzi SKO wniosło o odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji Burmistrza do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Skargę w przedmiotowej sprawie złożył Burmistrz, który jest organem jednostki samorządu terytorialnego – Miasta, reprezentującym je na zewnątrz i upoważnionym przez obowiązujące przepisy do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach. Zgodnie z dominującą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajdującą potwierdzenie w uchwale NSA z 9 października 2000 r. (OPK 14/00 ONSA 2001 nr 1 poz. 17) przyjmuje się, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony był wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. Z kolei w uchwale NSA z 19 maja 2003 r. (OPS 1/03 ONSA 2003 nr 4 poz. 115) stwierdzono, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (...) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do NSA" Warto również zwrócić uwagę na stanowisko NSA zajęte w wyroku z dnia 2 marca 2006r., sygn. akt II GSK 387/05, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tegoż w rozumieniu art. 28 kpa i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Pogląd ten podzielony został w wielu innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16.10.2008r., sygn. akt II SA/Wr 472/08, Lex nr 504589; wyrok NSA z dnia 15.02.2006r., sygn. akt I OSK 460/05, Lex nr 193976). Również w doktrynie przyjmowany jest pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i pozbawia ją legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. J.P. Tarno Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym PiP 2006 nr 2 s. 27-29, Komentarz p.p.s.a. Lexis Nexis Wyd. 4 str. 149-150, M. Stahl Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości ZNSA 2006 nr 6 s. 42-43, T. Woś Komentarz p.p.s.a. Lexis Nexis Wyd. 3 str. 288, P. Przybysz Komentarz kpa Wyd. 6 str. 125-128) Dodatkowo należy zauważyć, że w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek. Przyznanie organowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym bądź sądowoadministracyjnym godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu. Z tych wszystkich względów należało uznać, że Burmistrz nie ma uprawnienia do żądania przeprowadzenia przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej przez niego decyzji. W konsekwencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji.