II GSK 173/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt VII SAB/Wa 49/10 w sprawie ze skargi T.A. na bezczynność Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie bezczynności organu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 30 września 2010 r., sygn. akt VII SAB/Wa 49/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę T. A. na bezczynność Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) w sprawie dofinansowania zakupu samochodu osobowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 31 marca 2008 r. T. A. wystąpił do PFRON Oddział [...] w K. z wnioskiem o dofinansowanie ze środków Funduszu zakupu pojazdu samochodowego w ramach programu "Sprawny dojazd". Pismami z 26 stycznia i 27 lutego 2009 r. wnioskodawcę poinformowano, że udzielenie pomocy w zakupie samochodu nie jest aktualnie możliwe, z uwagi na wyczerpanie limitu środków finansowych w budżecie PFRON. W związku z treścią odpowiedzi, T. A. wniósł 26 października 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na bezczynność Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, domagając się zobowiązania organu do "końcowego załatwienia jego wniosku o pomoc w zakupie samochodu i wydania decyzji". Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga dotyczy bezczynności PFRON w sprawie wniosku skarżącego o dofinansowanie w ramach programu "Sprawny dojazd". Uznał, iż w pierwszej kolejności podlega rozważeniu kwestia, czy objęta skargą sprawa podlega kontroli sądów administracyjnych. Zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powołanego przepisu zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności, gdy organ nie podejmuje nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Zdaniem WSA w W., dla rozważenia i oceny, czy sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, niezbędne jest ustalenie, w jaki sposób może zakończyć się postępowanie z wniosku o dofinansowanie w ramach programu "Sprawny dojazd". Tym samym zwrócenie uwagi na przepisy ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 14, poz. 92 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji), bowiem na podstawie przepisów tej ustawy program został uruchomiony. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, którego środki służące rehabilitacji społecznej i zawodowej, w szczególności adresowane do osób niepełnosprawnych oraz do rodzin, których członkami są osoby niepełnosprawne, przeznacza się także na programy zatwierdzone przez Radę Nadzorczą (art. 45 ust. 1, art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy o rehabilitacji). Powołany wyżej przepis stanowił podstawę prawną uruchomienia i realizacji programu "Sprawny dojazd". Rada Nadzorcza PFRON uchwałą nr 7/2007 z 4 czerwca 2007 r. zatwierdziła pilotażowy program "Sprawny dojazd - pomoc w nabyciu przez osoby niepełnosprawne samochodu osobowego oraz uzyskania prawa jazdy kategorii B". Procedury realizacji programu zostały przyjęte uchwałą Zarządu PFRON z 7 sierpnia 2007 r., zmienioną 11 lutego 2008 r. oraz 31 października 2010 r. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ustawa o rehabilitacji zawodowej tylko w art. 47 odnosi się do programów zatwierdzanych przez Radę Nadzorczą PFRON (przewidując możliwość przeznaczania środków Funduszu na taki cel). Żaden inny przepis ustawy nie odnosi się do tych programów i kwestii tej bliżej nie reguluje. W szczególności nie przewiduje, aby rozpoznawanie wniosków składanych w ramach programów następowało poprzez wydawanie sformalizowanych aktów administracyjnych. W odróżnieniu zaś tam, gdzie ustawodawca uprawnia do wydawania decyzji administracyjnych Prezesa Zarządu PFRON (bo tylko on reprezentuje Fundusz na zewnątrz i może wydawać decyzje administracyjne), czyni to wyraźnie (np. na podstawie art. 49 ustawy Prezes posiada uprawnienia organów podatkowych w zakresie wpłat na Fundusz). Nadto, z zatwierdzonych uchwałą Zarządu PFRON procedur realizacji programu wynika, że wniosek o dofinansowanie stanowi ofertę zawarcia umowy cywilnoprawnej i jego rozpatrzenie nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, a pozytywne rozpatrzenie wniosku skutkuje zawarciem umowy pomiędzy PFRON a wnioskodawcą. Reasumując, Sąd pierwszej instancji uznał, że w przypadku programu "Sprawny dojazd" materialnoprawną podstawę działania Funduszu stanowi przepis art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy o rehabilitacji oraz uchwała Rady Nadzorczej PFRON. Z powołanego przepisu ustawy, jako aktu powszechnie obowiązującego, nie wynika, aby PFRON miał obowiązek rozpoznawania wniosków o pomoc w ramach przyjętych programów, w formie decyzji administracyjnej. Sąd zwrócił uwagę, że przepisy art. 45 ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji odsyłają w sprawach "nieunormowanych", "nieuregulowanych" do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłania te nie są jednak tożsame z koniecznością wydawania aktów administracyjnych. W literaturze przedmiotu zauważa się, iż stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać z okoliczności sprawy lub z samego art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: Kpa). W konsekwencji uznać należy, iż sprawa zainicjowana wnioskiem o dofinansowanie w ramach programu przyjętego uchwałą Rady Nadzorczej PFRON nie kończy się wydaniem aktu administracyjnego (który to akt mógłby podlegać kontroli sądu administracyjnego). Sprawy tej nie kończy również akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podlegający kognicji sądu administracyjnego akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. W sprawie, podstawę udzielania pomocy w ramach programu "Sprawny dojazd" stanowił akt zatwierdzony przez Radę Nadzorczą, którego w świetle art. 87 Konstytucji RP nie można zaliczyć do aktów prawa. Z tego też powodu nie można uznać, że pismo PFRON informujące o sposobie załatwienia wniosku stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy tym samym stwierdzić, iż przedmiot skargi T. A. nie dotyczy materii, w której organ byłby na podstawie prawa materialnego zobowiązany do wydania jakiejkolwiek decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. To oznacza, iż merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność nie jest możliwe, bowiem skarga dotyczy bezczynności nieobjętej zakresem właściwości sądów administracyjnych. Uzupełniająco Sąd stwierdził, że w sprawie nie znajdował zastosowania powołany w skardze przepis art. 58 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze, iż postanowieniem z 2 czerwca 2009 r. Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. postanowił pismo skarżącego z 4 maja 2009 r. przekazać Prezesowi PFRON, jako skargę na rozstrzygnięcie w przedmiocie realizacji wniosku ubezpieczonego o refundację zakupu pojazdu samochodowego w ramach programu "Sprawny dojazd". Sąd powszechny zajmował się sprawą w związku z pismem T. A. mającym stanowić odwołanie od pisma PFRON z 27 lutego 2009 r. (zawierającego informację o ocenie wniosku i przyczynach nie zawarcia z wnioskodawcą umowy o dofinansowanie). W takim zakresie Sąd powszechny uznał się za niewłaściwy i przekazał pismo zgodnie z właściwością do Prezesa PFRON (a nie do wojewódzkiego sądu administracyjnego). Sprawa nie dotyczyła zatem bezczynności PFRON (a w takim zakresie orzeka Sąd w sprawie sądowoadministracyjnej). Skargę kasacyjną od postanowienia odrzucającego skargę wniósł T. A., domagając się uchylenia rozstrzygnięcia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania; a w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej - o nieobciążanie go kosztami zastępstwa prawnego. Skarżący zarzucił: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 2, art. 7, art. 10 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP, a także art. 19 i art. 58 § 4 p.p.s.a., poprzez: - uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy i pozbawienie osoby niepełnosprawnej "rzeczywistego prawa do sprawiedliwego i niezwłocznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", w sytuacji gdy odmowa pełnomocnika PFRON udzielenia pożyczki na zakup samochodu dla niepełnosprawnego jest czynnością podlegającą kontroli NSA; - pozbawienie skarżącego możności obrony swych praw, przez odmowę przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym; - nieprawidłowość składu orzekającego, bowiem był on sprzeczny z przepisami prawa; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest: - art. 68 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP, a także art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2 pkt 4 i 5, art. 9 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez błędne przyjęcie, że wskazane przepisy nie mają zastosowania wobec skarżącego i członków jego rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli kasacyjnej. W odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, NSA nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobowiązany jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. T. A. oparł wniesiony środek prawny na zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego, których istota, sprowadzająca się do wykazywania, bez bliższego uzasadnienia, możliwości dofinansowania w ramach programu "Sprawny dojazd", uzasadnia ich łączne rozpatrzenie. Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a postanowienie Sądu pierwszej instancji odrzucające skargę na "bezczynność Prezesa Zarządu PFRON" odpowiada prawu. Sąd administracyjny, który stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., ma obowiązek rozważyć w pierwszej kolejności, czy jest właściwy do podjęcia wyżej wymienionych działań oraz sprawdzić, czy sprawa podlega jego kognicji. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. WSA w W. uznał w zaskarżonym postanowieniu, że powołany wyżej przepis powinien mieć zastosowanie, gdyż przedmiotowa sprawa nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a., a skarga dotyczyła bezczynności nieobjętej zakresem właściwości sądów administracyjnych. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. Przez pojęcie "decyzji administracyjnej" rozumie się każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (v. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 19). Jednakże dla ustalenia, czy w konkretnej sprawie organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, niezbędne jest przede wszystkim zbadanie, w jakiej formie może zapaść rozstrzygnięcie pozytywne dla strony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko doktryny, że w każdym przypadku obowiązywania przepisu prawa administracyjnego, stwarzającego podstawy prawne dla organów do kształtowania władczego, indywidualnych praw lub obowiązków adresatów w danej sferze - takie akty muszą przybrać formę decyzji administracyjnej (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 219). W sytuacji zatem, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. Jeśli za właściwością nie przemawia domniemanie, to konieczny jest w każdej kategorii spraw wyraźny przepis prawa przedmiotowego, który w tym zakresie stwarza ewentualność drogi procesu administracyjnego. Chodzi więc o to, że organ musi mieć możliwość, na podstawie prawa obowiązującego, wydania w sprawie decyzji administracyjnej, ponieważ bez tego nie można prowadzić postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski j.w. s. 194-195). Przepisy rozdziału 10 ustawy o rehabilitacji nie przewidują, że realizacja programów oraz rozpoznawanie wniosków składanych w ramach programów, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ww. ustawy, następuje poprzez wydawanie sformalizowanych aktów administracyjnych. Sąd zauważa, że tam gdzie ustawodawca uprawnia do wydawania decyzji administracyjnych Prezesa Zarządu PFRON (bo tylko on reprezentuje Fundusz na zewnątrz i może wydawać decyzje administracyjne), czyni to wyraźnie. W przypadku programu "Sprawny dojazd" materialnoprawną podstawę działania Funduszu stanowi powołany wyżej art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy o rehabilitacji oraz uchwała Zarządu PFRON z 7 sierpnia 2007 r. (ze zm.). Formę prawa powszechnie obowiązującego posiada pierwszy z tych aktów, ale w żaden sposób nie wynika z niego, aby PFRON wyrażał ocenę składanych wniosków w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Wprawdzie przepis art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji stanowi, że przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto, stosownie do art. 66 w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się m.in. Kodeks postępowania administracyjnego, to takie ogólne odesłanie do tych przepisów nie jest tożsame z koniecznością wydawania przez Prezesa PFRON sformalizowanych aktów administracyjnych w trakcie realizacji zatwierdzonych przez Radę Nadzorczą programów służących rehabilitacji zawodowej i społecznej. (por. postanowienie WSA w Warszawie z 31 maja 2005 r., III SA/Wa 1769/04, LEX nr 164161) Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądowa kontrola działań administracji dotyczy aktów i czynności organów administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym, ale są to akty lub czynności, które "winny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego" (v. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowo-administracyjne", WP LexisNexis, W-wa 2004, s. 81). Żądanie dokonania przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem ww. kategorii działań administracji publicznej nie dotyczy indywidualnych rozstrzygnięć ostatecznych w administracyjnym toku instancji. Inaczej rzecz ujmując, istnieją przypadki działania administracji w innej formie, niż poprzez wydawanie decyzji i postanowień. Takie akty i czynności podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, pomimo braku obowiązku przeprowadzenia sformalizowanego postępowania. Pismo Dyrektora Oddz. [...] PFRON z 27 lutego 2009 r. nie mieści się w powyższym katalogu. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, jest to pismo o charakterze stricte technicznym, wyjaśniającym, czy informującym, i jako takie nie posiada cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Taka sytuacja nie miała miejsca, zatem brak jest również podstaw prawnych do wskazywania na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Niezasadne i częściowo niezrozumiałe są inne zarzuty skarżącego, który nie został pozbawiony prawa do wniesienia skargi kasacyjnej, nie został obciążony kosztami sądowymi, a jego twierdzenie, iż sprawa winna podlegać wyłącznie kontroli NSA wynika zapewne z powoływania się (przez wskazywanie na wyrok NSA z 29 marca 2001 r., II SA 3404/00) na nieobowiązującą od 1 stycznia 2004 r. ustawę z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sprawa z uwagi na przedmiot nie nadaje się do rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 160 i art. 193 p.p.s.a., jako niezasadną.