II SA/Lu 331/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi T. G. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji odszkodowania oraz odsetek za zwłokę za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 22 stycznia 2010 r. Starosta L. odmówił T. G. i M. S. waloryzacji niewypłaconego odszkodowania oraz wypłaty odsetek za zwłokę za wywłaszczoną na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Nr [...] z dnia 31 listopada 1952 r., nieruchomość stanowiącą własność A. i S. małż. S. oznaczoną według wskazanego wyżej orzeczenia nr 1430 o pow. 14 245 m2 położoną w miejscowości L. gm. L. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wniosek strony jest kolejnym w tej samej sprawie. Starosta L. w dniu 16 września 2008 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w uzasadnieniu stwierdzając, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania, a tym samym odsetek za zwłokę uległo przedawnieniu na podstawie art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody L. z dnia 12 listopada 2008 r. Organ odwoławczy uznał bowiem, że przedmiotowa sprawa nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną (brak drogi administracyjnej), w związku z czym roszczeń należy dochodzić w postępowaniu cywilnym. Organ odwoławczy w swojej decyzji nie odniósł się natomiast do podnoszonych przez organ pierwszej instancji kwestii przedawnienia roszczenia. W następstwie powyższej decyzji T. G. i M. S. złożyli do Sądu Okręgowego w L. pozew (sygn. akt. [...]) przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście L. o zapłatę zwaloryzowanego a nie wypłaconego odszkodowania oraz odsetek za zwłokę za wywłaszczoną nieruchomość. Postępowanie to na zgodny wniosek stron zostało zawieszone. Ponownie dokonując analizy wniosku organ - tak jak w decyzji z 16 września 2008 r. - stwierdził, iż żądanie nie może zostać uwzględnione z uwagi na fakt przedawnienia roszczenia na podstawie art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. W odwołaniu od decyzji T. G. i M. S. podnieśli, iż organ obowiązany był wydać decyzje na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa tj. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Żaden przepis tej ustawy nie wprowadza bowiem ograniczeń czasowych o ubieganie się o wypłatę zrewaloryzowanego odszkodowania. Ponadto w prawie publicznym - co do zasady - nie można mówić o przedawnieniu. Dlatego tak jak decyzja o wywłaszczeniu, niezależnie od daty wydania będzie podlegała wykonaniu, to również odszkodowanie ustalone w decyzji wywłaszczeniowej nie podlega przedawnieniu Tak więc stosownie do art. 128 ust. 1 tej ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Zgodnie zaś z art. 132 ust. 3 powołanej ustawy wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. W następstwie odwołania Wojewoda L. decyzją z dnia 19 kwietnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego znowelizowane brzmienie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, iż waloryzację odszkodowania należy rozumieć jako czynność techniczną, podlegającą kognicji sądów powszechnych, a zatem nie powinna być ona dokonywana w drodze decyzji administracyjnej. W szczególności nałożenie przez ustawodawcę obowiązku waloryzacji odszkodowania między innymi na podmioty nie zaliczane do administracji publicznej wyłącza sprawę waloryzacji odszkodowania z kognicji sądów administracyjnych, a strona niezadowolona z wysokości zwaloryzowanego odszkodowania powinna dochodzić roszczenia przed sądem cywilnym tytułem nienależytego zobowiązania. Okoliczność, że źródłem zobowiązania jest decyzja administracyjna nie wyklucza dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym. Wobec powyższego pogląd prawny o waloryzacji odszkodowania decyzją administracyjną, nie znajduje uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby w oparciu o tę samą podstawę prawną w przypadku waloryzacji odszkodowania dokonywanej przez organ administracji publicznej, waloryzacja była dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, a w przypadku waloryzacji dokonywanej przez inne podmioty, stanowiła czynność techniczną. Biorąc powyższe pod uwagę - w ocenie organu odwoławczego - postępowanie należało umorzyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. G. i M. S. zarzucając decyzji Wojewody L. naruszenie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 k.p.a. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. W ocenie skarżących stanowisko organu uznające, że sprawa nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną jest bezzasadne i stoi w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podnieśli, iż skoro wywłaszczenie i należne z tego tytułu odszkodowanie jest instytucją prawa administracyjnego, to nie może być odmiennie zakwalifikowany spór o rewaloryzację, czyli przeliczenie tegoż odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu tylko z tego powodu, że samo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. W okolicznościach sprawy organ odwoławczy rzeczywiście musiał wydać decyzję kasatoryjną typową (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) ponieważ zachodziły podstawy do umorzenia postępowania. Innymi słowy zaskarżona decyzja mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, iż żądanie skarżących zawarte we wniosku z dnia 28 września 2009 r. (data wpływu) dotyczyło waloryzacji niewypłaconego odszkodowania wraz z należnymi odsetkami za zwłokę za wywłaszczoną na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 31 listopada 1952 r., Nr [...], nieruchomość stanowiącą własność A. i S. małż. S. oznaczoną według wskazanego wyżej orzeczenia nr 1430 o pow. 14 245 m2 położoną w miejscowości L. gm. L. Bezspornym również jest, iż tak sformułowany wniosek jest wnioskiem kolejnym (drugim) złożonym do Starosty L. Już bowiem podaniem z dnia 21 maja 2008 r. skarżąca wystąpiła do organu z identycznym żądaniem jak we wniosku z 28 września 2009 r. (v. karta nr 3 akt administracyjnych). Wówczas to organ pierwszej instancji w wyniku jego rozpatrzenia wydał w dniu 16 września 2008 r. decyzję nr [...], którą umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie wszczęte tym wnioskiem. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody L. z dnia 12 listopada 2008 r. nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowy wniosek był już raz przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem, które – jak wynika z akt sprawy – nie zostało dotychczas wyeliminowane z obrotu prawnego. Oznacza to, iż organ pierwszej instancji wydając w dniu 22 stycznia 2010 r. decyzję o odmowie waloryzacji niewypłaconego odszkodowania oraz odsetek za zwłokę za wywłaszczoną nieruchomość orzekł drugi raz w tej samej, załatwionej ostatecznie sprawie. Skutkuje to tym, iż decyzja taka dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z czym należało ją uchylić i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Dopuszczenie do takiego rozpatrzenia wymagało więc wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja ma właśnie taki charakter. W sytuacji zatem, gdy sprawa rewaloryzacji niewypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 31 listopada 1952 r. nieruchomość została rozstrzygnięta decyzją Starosty L. z dnia 16 września 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody L. z dnia 12 listopada 2008 r. niedopuszczalnym było merytoryczne rozstrzyganie sprawy. Prowadzenie postępowania drugi raz w tej samej sprawie jest postępowaniem, które nie powinno się toczyć i jako takie - pozbawione prawnych podstaw - podlega umorzeniu. Wprawdzie decyzja Starosty L. z dnia 16 września 2008 r. umorzyła wszczęte w przedmiocie wniosku o rewaloryzację odszkodowania postępowanie, jednakże z uzasadnienia tej decyzji bezspornie wynika, że wniosek ten został rozpoznany merytorycznie z powołaniem się na konkretne przepisy materialnego prawa administracyjnego. Należy również wspomnieć, iż sformułowana w art. 16 k.p.a. jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad – trwałości decyzji ostatecznych – odnosi się również do decyzji umarzających postępowanie w sprawie. Z tego względu decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 – opubl. OSP 199/1/19). Również w doktrynie wskazuje się, że umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Umorzenie postępowania następuje przez wydanie decyzji, która jest poddana kontroli toku instancji oraz kontroli sądu administracyjnego. Przesłanki umorzenia postępowania pozostają zawsze i tylko w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonej osoby i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od tej sprawy, po prostu poza nią nie mogą istnieć, bo samo pojecie "bezprzedmiotowości postępowania" odnosi się do sprawy, w której ono się toczy (por. J. Borkowski w B. Adamiak/J. Borkowski, KPA. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Wydanie 10, Warszawa 2009, str. 390). Przyjmując ostateczność decyzji umarzającej postępowanie należy uwzględnić, iż na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Pod względem podmiotowym na sprawę administracyjna składa się podmiot postępowania administracyjnego - strona lub strony, pod względem przedmiotowym zaś elementami sprawy jest treść uprawnienia lub obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny. Tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną oznacza, że sprawa w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym została ostatecznie załatwiona. Natomiast ustanowiony w art. 16 § 1 k.p.a. zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym spraw rozstrzygniętych decyzją ostateczną nie zawiera ograniczeń pod względem sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Również z konstrukcji art. 104 § 2 k.p.a., który stanowi: "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji", nie można wyprowadzić wniosku, że tylko rozstrzygnięcie merytoryczne jest rozstrzygnięciem sprawy. Wykładnia taka pozostawałaby w sprzeczności z art. 104 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzja jest formą załatwienia sprawy (tak B. Adamiak w glosie do ww. wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 - opubl. OSP 1999/1/19). Dlatego też dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę (w niniejszej sprawie chodzi o rewaloryzację niewypłaconego odszkodowania i wypłatę odsetek za zwłokę), to kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe i wobec tego musi skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dopiero gdyby nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia, to otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Wówczas też nabrałaby znaczenia sporna między stronami kwestia dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Skoro jednak organ pierwszej instancji z naruszeniem wskazanych przepisów ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę administracyjną zakończoną decyzją ostateczną, obowiązkiem organu odwoławczego było taką decyzje uchylić i postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, co w sprawie nastąpiło, mimo, iż organ kierował się innymi przesłankami do wydania takiego rozstrzygnięcia. Ubocznie należy podnieść, iż zakres kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu zwykłym nie obejmuje stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też organ odwoławczy w sytuacji, gdy stwierdzi, że decyzja od której wniesiono odwołanie dotknięta jest wadą kwalifikowaną nie może stwierdzić jej nieważności lecz powinien zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Z tych względów, skoro zaskarżona decyzja w ostatecznym wyniku odpowiada prawu, a jej błędne uzasadnienie zostaje zastąpione wiążącymi motywami niniejszego wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.