II SA/Lu 353/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 25 marca 2010 r. D. K. wniosła o przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka - córek A. Ł. i K. Ł. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Wójt Gminy S. Z. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił D. K. przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako powód odmowy przyznania przedmiotowego dodatku, wskazano, że wnioskodawczyni w świetle obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci. W sprawie ustalono, że wnioskodawczyni jest osobą zamężną i wspólnie z mężem wychowuje dzieci A. Ł., K. Ł. i K. K. Od decyzji tej odwołała się D. K., podając, iż córki A. i K. Ł. nie są wychowywane z ich ojcem, gdyż zmarł on [...] lutego 2010 r. Jej obecny mąż nie jest natomiast ich opiekunem prawnym i nie ma w stosunku do nich zobowiązań alimentacyjnych. Wskazała także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. oraz wyroki sądów administracyjnych, które w jej ocenie uznały, iż osobą samotnie wychowująca dziecko, jest osoba która wychowuje swoje dziecko bez drugiego z rodziców tego dziecka, a stan cywilny osoby ubiegającej się o świadczenie pozostaje bez znaczenia dla jego przyznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż przywołany przez odwołującą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. dotyczył niezgodności z Konstytucją RP art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W niniejszej sprawie wniosek dotyczy natomiast dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci, uregulowanego w art. 8 ust. 3 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym niekonstytucyjność definicji określającej osobę samotnie wychowującą dziecko, zgodnie z art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jest aktualna jedynie na tle ustawy z dnia 22 kwietnia o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Z tych względów w ocenie Kolegium wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje zastosowania do ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ jego sentencja nie odnosi się bezpośrednio do zawartych w tej ustawie przepisów i nie uznaje ich za niekonstytucyjne. W skardze do sądu administracyjnego D. K. powtórzyła zarzuty odwołania i wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji. W dalszym ciągu jej zdaniem organy powinny wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. w którym stwierdzono, iż art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim i osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są decyzje administracyjne odmawiające skarżącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na córki A. i K. Ł. Podstawę prawną kwestionowanych decyzji stanowią przepisy art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "ustawą". W związku z tym podstawową kwestią jest dokonanie wykładni wskazanych przepisów, których niewłaściwa interpretacja przez orzekające w sprawie organy legła u podstaw niniejszego wyroku. Zgodnie z treścią art. 8 pkt 3 lit. a ustawy do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Z kolei z przepisu art. 11 a ustawy wynika, iż wskazany dodatek przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Definicja osoby samotnie wychowującej dziecko została zawarta natomiast w art. 3 pkt 17a ustawy. Przepis ten stanowi, że osobą tą jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Jak wynika z ustaleń organów skarżąca jest matką dwójki dzieci A. i K. Ł., których ojciec nie żyje. Jest również matką jej najmłodszego dziecka K. K., którego ojcem jest mąż skarżącej K. K. Zatem okoliczność, że skarżąca jest osobą zamężną, wychowującą wspólnie z mężem dzieci, w ocenie organów oznacza, iż skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy, co zdecydowało o odmowie przyznania uprawnień do przedmiotowego świadczenia. W ocenie Sądu stanowisko takie nie zasługuje na poparcie. Przede wszystkim dokonując wykładni wskazanego przepisu nie można pominąć faktu, iż w kwestii definicji osoby samotnie wychowującej dziecko wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 18/06, a opublikowanym w Dzienniku Ustaw z dnia 7 lipca 2008 r., nr 119, pod poz. 770. Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Art. 18 Konstytucji stanowi, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 32 ust. 1 wynika natomiast, iż wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 Konstytucji: "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych." Nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, że skoro przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. odnosi się wprost do spraw uzyskania prawa do zaliczki alimentacyjnej, to nie ma on zastosowania do ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę. W szczególności nie może go kształtować treść art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Rozpocząć należy od wskazania, iż bezspornym jest, że przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter wyroku zakresowego, w którym niezgodność z Konstytucją została stwierdzona w zakresie, w jakim badany przepis pomija określoną treść normatywną. Brak jest jednak utrwalonego, jednolitego poglądu co do skutków orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie, w jakim pomija on określone treści, a więc czy rodzi on skutki rozporządzające tj. rozszerzające zakres stosowania przepisu na sfery pominięte, czy jedynie skutki zobowiązujące tj. nakładające na ustawodawcę obowiązek wydania brakującej regulacji prawnej (por. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Monika Florczak - Wątor, Poznań 2006, str. 152-157). Jak jednak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny - orzekając o niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w wyroku z dnia 23 października 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 28/07 (OTK-A 2007/9/106): "Uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Niepodobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną właściwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To jest przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości normowania. Nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia, że sądy orzekając w sprawach innych zasiłków dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji." Art. 8 Konstytucji RP stanowi natomiast, iż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Mimo więc, iż omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednio odniósł skutek jedynie w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych, nie można go pominąć orzekając w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Bezspornym bowiem jest, iż zakwestionowana powyższym wyrokiem definicja osoby samotnie wychowującej dziecko użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych winna zostać tak samo zinterpretowana. Innymi słowy definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być interpretowana odmiennie. Art. 2 ust.5 lit. a ustawy o zaliczce alimentacyjnej ma bowiem charakter blankietowy. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidując powstanie określonych skutków prawnych, łączą ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Przepisy blankietowe nie rozstrzygają zatem samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień innych przepisów. Z tego względu przepis, do którego ustawodawca odsyła powinien być interpretowany analogicznie zarówno na gruncie ustawy macierzystej, jak i ustawy, w której występuje odesłanie. Skoro zatem definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17a ustawy uznana została za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Nawet inne cele, jakie mają poszczególne akty prawne, nie dają podstaw do rozbieżnej interpretacji tego samego przepisu, tym bardziej gdy chodzi o przepis będący definicją ustawową określonego pojęcia prawnego wykorzystywanego przez oba akty normatywne (por. S. Nitecki "Zaliczka alimentacyjna - wybrane zagadnienia" - Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4 z 2008 r., str. 21 - 22). Nie można zatem uznać za trafny pogląd sprowadzający się do tego, że np. pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie inaczej interpretowane niż na gruncie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Słuszna zatem jest stanowisko skarżącej, że jej obecny mąż nie ma obowiązku alimentacji córek A. i K. Ł. Fakt zawarcia nowego związku małżeńskiego przez rodzica samotnie wychowującego dziecko nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Dlatego mając na względzie wyżej wskazane regulacje konstytucyjne uznać należy, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma znaczenia zarówno okoliczność, iż matka ubiegająca się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku małżeńskim, jak też i to, że z tego nowego związku posiada inne dzieci, które wychowują się wspólnie z dziećmi uprawnionymi do tego świadczenia. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., jak również przywołane powyżej przepisy Konstytucji RP, Sąd uznał, iż organy - odmawiając skarżącej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka jedynie na tej podstawie, iż pozostaje ona w związku małżeńskim, naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy, albowiem dokonały niekonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a tejże ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Z. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżone orzeczenie uchylił. Sąd ograniczył się wyłącznie do uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. uznając, że w rozpatrywanej sprawie nie musi być prowadzone postępowanie dowodowe, co uprawnia organ odwoławczy do skorzystania z przysługującej mu możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy stosownie do treści art. 153 ww. ustawy uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd, a w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnię przepisu art. 3 pkt 17a ustawy i w związku z tym uzna, że zawarty w tym przepisie warunek: "wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem" należy odnosić nie do każdej osoby związanej z jednym z rodziców dziecka, ale do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż matka ubiegająca się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku małżeńskim, z którego również posiada inne dzieci, jakie wychowują się wspólnie z dziećmi uprawnionymi do zaliczki. W takiej sytuacji rodzic może być bowiem uznawany wobec jednego dziecka za rodzica samotnie je wychowującego, a wobec dziecka wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem już za osobę wychowującą dziecko w rodzinie.