III SA/Gd 234/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi B. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia o możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia 6 sierpnia 2009 r. nr [...] ; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B.O. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 26.05.2009 roku, uzupełnionym na wezwanie organu w dniu 21.07.2009 roku, B. O. wystąpił do Wójta Gminy [...] "o wyrażenie zgody i o wydanie zaświadczenia na użytkowanie lotnicze w formie lądowiska w obrębie działek nr [...] i [...] w [...] gmina [...]". Wnioskujący wyjaśnił, że lądowisko będzie wykorzystywane przez statki powietrzne do maksymalnej masy 1500 kg; w 2004 roku teren przystosowany do startów i lądowań [...] dopuszczał do użytkowania samoloty o maksymalnej masie startowej do 5700 kg. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2009r. Wójt Gminy [...], powołując się na art. 217 i 219 k.p.a. odmówił wnioskodawcy wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, między innymi, iż wskazywane we wniosku nieruchomości położone są, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonym w dniu 9 lipca 1983 r. uchwałą Rady Gminy nr [...], ważnym do dnia 31 grudnia 2003 r., w: "S-4 Strefa produkcji rolnej z ograniczoną zabudową zagrodową", a zgodnie ze "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonym w dniu 17.12.1999 r. uchwałą Rady Gminy nr [...], nieruchomości znajdują się w: "Strefie kompleksów rolnych o zaostrzonych rygorach ochrony". Z aktualnego gminnego rejestru gruntów wynika, że wskazywane działki są albo gruntami ornymi albo/i pastwiskami trwałymi, przy czym B. O. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] ( działka nr [...] jest własnością R. K., a działka nr [...] – R. A. W. Po przytoczeniu przepisów: prawa lotniczego, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.... i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ewidencji lądowisk, organ stwierdził, że zacytowane regulacje prawne jak również aktualne przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiają wątpliwości, że omawiane nieruchomości mają charakter gruntów rolnych. Przeznaczenie tych nieruchomości uniemożliwia wykorzystywanie ich na potrzeby lądowiska albowiem wymagałoby to dokonania odpowiednich zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe orzeczenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 30 marca 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 217 § 1 i § 2 pkt.1 k.p.a. oraz § 6 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30.04.2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk ( Dz. U. Nr 118, poz.1238), art. 7 ust. 1 i ust.2, art.3 ust. 1 pkt. 1 i art. 4 pkt. 6 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) i w zw. z § 68 ust.1 pkt. 1 i pkt. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Przywołując przepisy dotyczące sytuacji, w których wydawane są zaświadczenia, oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wyjaśnił, że zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Stosownie do § 6 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30.04.2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk ( Dz. U. Nr 118, poz.1238) wydanie zaświadczenia jest możliwe tylko wtedy, gdy organ władny jest "potwierdzić możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska". Wnioskowane nieruchomości, oznaczone w ewidencji gruntów symbolami odpowiadającymi gruntom ornym (R) oraz pastwiskom trwałym (PS),są użytkami rolnymi, a zmiana ich przeznaczenia na cele nierolne lub nieleśne wymagałoby przeznaczenia tych działek na cele nierolnicze, co dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Celem przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ochrona ich rolnej funkcji; wykorzystywanie działek rolnych na cele lądowiska koliduje z ich rolną funkcją. Na końcu organ powołał wyroki sądów administracyjnych, w których wskazywano, że "jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnego z żądaniem nie jest możliwe" , konkludując, że wymieniane okoliczności uzasadniają utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 6 sierpnia 2009 r. W ocenie strony skarżącej zaskarżone postanowienia naruszają przepisy prawa materialnego, w szczególności – art. 4 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z § 6 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tych przepisach pojęcia odpowiednio "sposób użytkowania gruntu" i "sposób wykorzystania gruntu" są pojęciami tożsamymi, a nadto –zaskarżone postanowienia podjęte zostały z naruszeniem procedury administracyjnej, a w szczególności – przepisów art. 7,8,9, 10 i 11, art. 107 i art. 217 kpa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący wskazał, iż uzasadnienie postanowienia nie odpowiada wymogom określonym w przepisach kpa. W szczególności to na organie spoczywa obowiązek wykazania, że w sprawie niniejszej doszło – od 2004 roku – do zmiany stanu prawnego ( nie zaś - jedynie do zmiany aktu prawnego regulującego daną materię) albowiem skarżący twierdzi, że w sprawie nie zmienił się ani stan prawny ani stan faktyczny. Jest to o tyle istotne, że w dniu 28 stycznia 2004 r. organ I instancji wydał dokument (zaświadczenie) stwierdzając, że Urząd Gminy [...] nie widzi przeszkód w utworzeniu lądowiska w miejscowości [...], gm. [...] w obrębie działek od nr [...] do nr [...], obręb [...]. Zdaniem strony skarżącej, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że pojęcia "użytkowanie gruntu" i "wykorzystanie gruntu" to pojęcia tożsame. Skoro prawodawca używa dwóch różnych pojęć, to jest to świadome i pojęcia te nie są tożsame (oznaczają coś innego). Skarżący sam wykazywał, że przedmiotowy teren jest użytkowany rolniczo, a z drugiej strony ten teren rolniczy może być wykorzystywany na cele lądowiska, co nie powoduje zmiany sposobu użytkowania terenu. Organ nie wyjaśnił, dlaczego – jego zdaniem – użytkowanie terenu na cele rolnicze uniemożliwia wykorzystania terenu na lądowisko, zatem nie sposób dociec dlaczego w stanie faktycznym sprawy wykorzystanie terenu na lądowisko będzie naruszało sposób użytkowania terenu. Uzasadnia to wnioski skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie również z innych przyczyn, niż wykazywała to strona skarżąca, a wziętych przez sąd pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (j. t. Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm.), w rozumieniu przepisów ustawy lądowiskiem jest wydzielony obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni w całości lub w części przeznaczony do wykonywania startów, lądowań i naziemnego ruchu statków powietrznych, ujęty w ewidencji lądowisk. W wydanym na podstawie art. 93 ust.5 ustawy – Prawo lotnicze rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz.U.Nr118 z 2004r., poz. 1238), w § 6 ust.2 pkt.1 postanowiono, że do zgłoszenia lądowiska do ewidencji dołącza się /../ dokument potwierdzający możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, wydany przez właściwą, ze względu na miejsce położenia lądowiska, jednostkę samorządu terytorialnego. Jak słusznie zauważono w dotychczasowych postępowaniach sądowoadministracyjnych, ani wskazany przepis ani inne nie wskazują, jakiego rodzaju dokument ma za zadanie potwierdzać możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska (por. wyrok NSA z dn. 18.08.2010 r. w sprawie I OSK 1390/09, wyrok WSA w W-wie z dnia 11.05.2009r., w sprawie VI SA/Wa 270/09). Dokument z 28 stycznia 2004 roku, na który powołuje się strona skarżąca, o którym była mowa wyżej, potwierdzający, że Urząd Gminy [...] nie widzi przeszkód w utworzeniu lądowiska w miejscowości [...], gm. [...] w obrębie działek od nr [...] do nr [...], obręb [...], również nie ma formy typowego zaświadczenia, zatem należy wnioskować, że wcześniej w bliźniaczej sprawie organ I instancji działał w inny sposób niż w sprawie niniejszej. Przepisy kpa, orzecznictwo i piśmiennictwo wskazują, w jakich przypadkach (sytuacjach) właściwy organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o taki dokument (komentarz do art. 217 i n. oraz przywołane tam orzeczenia; KPA Komentarz M. Jaśkowska, A. Wróbel wyd. Zakamycze ). Zaświadczenie nie jest aktem woli, zaś w pojęciu "potwierdzenie możliwości wykorzystania terenu" z § 6 ust.2 pkt.1 rozporządzenia mieści się zarówno akt wiedzy jak i woli (potwierdzenie, że tak). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, B. O. zwrócił się do Wójta Gminy [...] w dniu 26 maja 2009 r. o "wyrażenie zgody oraz wydanie pisemnej decyzji na lotnicze użytkowanie terenu w obrębie działek nr [...] w [...], gm. [...]", a wniosek następnie uzupełnił o żądane przez organ informacje w piśmie z dnia 21 lipca 2009r. formułując tym razem, że skarżącemu chodzi o "wyrażenie zgody i wydanie zaświadczenia na użytkowanie lotnicze w formie lądowiska.../.../". W tym miejscu należy zauważyć, że zgoda na użytkowanie terenu na cele lądowiska wyrażona w 2004 roku i wnioskowana w 2009 roku dotyczą innych działek (odpowiednio: od [...] do [...] oraz [...] i [...]), zatem nie ma racji skarżący podnosząc, że w stosunku do roku 2004 nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego w tej sprawie. Kwestię, że wykorzystywanie (użytkowanie) danego terenu na cele lądowiska nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003r. ze zm.) przesądzają przepisy ustawy Prawo lotnicze i wskazywane powyżej przepisy wykonawcze (por. ich analizę w cytowanych wyżej wyrokach WSA w W-wie i NSA , dotyczących tego samego lądowiska i strony; oraz np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3.12.2008r. w sprawie IISA/GL 546/08). W kwestii, że zgoda na wykorzystywanie terenu na cele lądowiska, o której mowa w § 6 ust. 2 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie musi być wyrażana w formie zaświadczenia wypowiedział się w cytowanym wyżej wyroku z dnia 18.08.2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając, że po pierwsze, WSA w W-wie zasadnie wskazał, ze ani przepisy ustawy – Prawo lotnicze ani przepisy rozporządzenia nie definiują co należy rozumieć pod pojęciem dokumentu potwierdzającego możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, a po wtóre – że brak jest podstaw do uznania, iż dokument wymieniony w § 6 ust. 2 pkt 1 omawianego rozporządzenia , musi mieć formę zaświadczenia. Pogląd ten sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela, co pociąga za sobą logiczną konstatację, że wobec braku właściwych danych co do możliwości wykorzystywania przedmiotowego terenu na cele (potrzeby) lądowiska organy obu instancji w tej sprawie nie mogły wydać zaświadczenia, o jakim mowa w § 6 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia, a zatem – nie powinny również wydawać postanowienia odmawiającego wydania takiego dokumentu. Zacytowane wyżej wnioski B. O. wskazują bowiem, że skarżącemu nie chodzi o rodzaj, formę dokumentu (raz nazywa go decyzją, następnie – postanowieniem) lecz – o wyrażenie zgody, o jakiej mowa w § 6 ust.2 pkt 1 rozporządzenia, bowiem zmierza do wpisania danego terenu do ewidencji lądowisk. Zarówno w zażaleniu na postanowienie organu I instancji jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona skarżąca konsekwentnie kwestionuje poglądy organów, iż wykorzystanie danego terenu na cele lądowiska zmieni rolniczy sposób jego użytkowania, no dowód czego przedkłada umowę mającą świadczyć o współistniejącej (z lądowiskiem) produkcji rolnej na tym terenie. Do kwestii tej i zarzutu organy rozstrzygające o wniosku B. O. nie odniosły się w zaskarżonych postanowieniach, bowiem organ I instancji napisał jedynie, że "przeznaczenie tych nieruchomości uniemożliwia wykorzystanie ich na potrzeby lądowiska albowiem wymaga dokonania odpowiednich zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" (końcowa część uzasadnienia postanowienia),a organ odwoławczy – "że wykorzystywanie działek rolnych na cele lądowiska bez wątpienia koliduje z tą rolną funkcją. Wynika to z faktu, ze funkcja "lądowisko" ma zupełnie odmienny charakter niż funkcja rolna" (strona 6 uzasadnienia). Skoro organy orzekające posługiwały się w niniejszej sprawie argumentami z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to zauważyć należy, że nie przywiązały żadnego znaczenia do faktu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu nie obowiązuje, a zgodnie z przepisami tej ustawy, możliwe jest również określenie sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu (art.4 ust. 2 ustawy);(por. wyrok NSA z dnia 16.11.2007r., w sprawie II OSK1531/06). Pominęły również, że zgodnie z przepisami tej ustawy, tj. art.6 ust. 2 pkt. 1, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny /.../. Ponieważ jednak w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonych postanowień organy nie wyjaśniły w żaden sposób, czy wykorzystanie przedmiotowego terenu na cele lądowiska – jak należy mniemać – trawiastego, zmieni rolniczy sposób użytkowania gruntu ( por., że zgodnie z przepisami ustawy Prawo lotnicze funkcją lądowiska nie jest obsługa ruchu lotniczego, bowiem statki powietrzne mogą startować i lądować na lądowiskach jedynie w przypadkach określonych w art. 93 § 3 ust. 1 pkt. 1- 5 tego Prawa; zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3.12.2008 r. w sprawie IISA/GL 546/08), to sąd w składzie orzekającym ma istotne wątpliwości, czy w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa dotyczące ochrony gruntów rolnych. Trudno bowiem założyć, że lądowisko wydzielone na wodzie lub innej powierzchni (por. definicję lądowiska z cyt. wyżej art. 2 pkt.5 Prawa lotniczego) zmienia "w zasadniczy sposób" użytkowanie tej powierzchni. Wątpliwości wynikają również z treści przepisów ustawy – Prawo lotnicze, gdyż zgodnie z art. 93 ust. 3 w zw. z ust. 4 i 5 tego przepisu, gdzie przewidziano wydanie przez ministra właściwego do spraw transportu rozporządzeń wyłączających zastosowanie przepisów dotyczących lotnisk w stosunku do lądowisk i określających wymagania, jakie powinny spełniać lądowiska ze względu na bezpieczeństwo ruchu lotniczego i ochronę środowiska oraz szczegółowe zasady dopuszczenia lądowisk do użytkowania mające na względzie bezpieczeństwo ruchu lotniczego, przepisy dotyczące lotnisk mają do lądowisk odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie rozpoczęcia użytkowania (art. 92 ust.2). Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wyjaśnianie ich znaczenia nie należy do obowiązków obywateli, a w tym przypadku sąd w składzie orzekającym jest zdania, że przesądzanie, jakiego rodzaju dokument miał na myśli ustawodawca konstruując omawiany przepis § 6 ust.2 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. również przekracza obowiązki i kompetencje sądu administracyjnego. Powracając do wniosku B. O. o wyrażenie zgody na wykorzystanie terenu na cele lądowiska i treści § 6 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r., który to przepis przewiduje konieczność przedłożenia dokumentu potwierdzającego możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska wydanego przez właściwą, ze względu na miejsce położenia lądowiska, jednostkę samorządu terytorialnego i wnioski wypływające z wyżej przedstawionych przepisów prawa i dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych, sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że postanowienia wydane w tej sprawie przez organy obu instancji naruszają przepisy art. 217-219 kpa w zw. z § 6 ust.2 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. Nr 118, poz.1238), co na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. prowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowień organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku B. O. organy wezmą pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne.