II GSK 205/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1085/10 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną: 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz L. W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od zaległych składek, w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2 zasądził od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. na rzecz L. W. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 18 maja 2009 r. L. W. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddziału w W. I. w O. o umorzenie odsetek od zaległych składek. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w W. odmówił umorzenia L. W. odsetek za zwłokę należnych z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 263.307,00zł. Od powyższego rozstrzygnięcia Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Następnie w toku postępowania odwoławczego do akt zostało złożone pełnomocnictwo dla W. R. do reprezentowania w postępowaniu L. W. Pełnomocnictwo to było opatrzone datą 12 października 2009 r., i nie zawierało adresu pełnomocnika. Na piśmie nie było adnotacji, kiedy i przez kogo zostało złożone do akt sprawy. Decyzją z [...] lutego 2010 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, która doręczył skarżącemu. Na powyższą decyzję L. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W uzasadnieniu skargi podniósł, że od chwili zgłoszenia się w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika powinien on być powiadamiany o czynnościach i do jego rąk winny być dokonywane doręczenia. Tymczasem pisma po 12 października 2009 r. były nadal doręczane Skarżącemu, także decyzja organu II instancji została doręczona wyłącznie Skarżącemu. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że pismo zawierające umocowanie dla pełnomocnika W. R. zostało przesłane przez Skarżącego do organu drogą pocztową w dniu 15 października 2009 r., a zgodnie z przepisem art. 33 § 3 k.p.a. to pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, a nie strona. Ponadto pismo przesłane przez Skarżącego nie zawierało żadnych informacji umożliwiających ustalenie danych adresowych pełnomocnika. Niemożliwe było nie tylko kierowanie korespondencji na adres pełnomocnika, ale także weryfikacja, czy osoba, która miała być pełnomocnikiem jest świadoma faktu ustanowienia i czy wyraża wolę pełnienia funkcji pełnomocnika. Organ podkreślił, że w toku postępowania rzekomy pełnomocnik nie podjął żadnych czynności, tak więc nie istniała podstawa do wezwania do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa. W jego ocenie to pełnomocnik ma obowiązek powiadomić organ o swoim działaniu, a organ nie ma obowiązku domniemywać działania pełnomocnika. Dlatego obowiązek doręczenia pism do rąk pełnomocnika w niniejszej sprawie nie powstał. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że organ z nieznanych przyczyn uznał, że pełnomocnictwo stanowiące kartę 114 akt administracyjnych nadesłała Strona wraz z pismem datowanym na 14 października 2009 r., podczas gdy znalazło się ono w aktach przed tym pismem, zaś z treści tego pisma nie wynika, że pełnomocnictwo stanowi jego załącznik. Skarżący twierdzi, że pełnomocnictwo złożył pełnomocnik osobiście w trakcie wizyty w Oddziale ZUS, mającej na celu zapoznanie się z aktami. Tej treści oświadczenie złożył także na rozprawie aplikant radcowski W. R., w sprawie niniejszej występujący z substytucji radcy prawnego T. M. W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania tych oświadczeń i należy uznać, że pełnomocnictwo zostało złożone w trybie art. 33 § 3 k.p.a. W ocenie WSA pełnomocnictwo zawierało braki, które uniemożliwiały organowi dokonywanie do rąk pełnomocnika doręczeń, stosownie do treści art. 40 § 2 k.p.a., gdyż nie wskazywało adresu pełnomocnika. Jednakże nie był to powód do dalszego dokonywania doręczeń do rąk strony. Zdaniem Sądu należało wezwać stronę do wskazania adresu pełnomocnika, a brak działań w tym zakresie stanowił naruszenie zasady lojalności i informowania wyrażonych w art. 8 i 9 k.p.a. Sąd I instancji podniósł ponadto, że niedopuszczalne jest rozumowanie organu, że skoro pełnomocnik nie ustanowił się skutecznie, to organ może go pominąć w dalszym toku postępowania. W ocenie Sądu skoro organ dowiedział się, że wolą strony jest skorzystanie z prawa do ustanowienia pełnomocnika i zostało mu złożone pełnomocnictwo, to nawet zakładając, że to sama strona złożyła pełnomocnictwo, należało ją wezwać to usunięcia braków tej czynności poprzez złożenie oświadczenia pełnomocnika, że pełnomocnictwo przyjmuje oraz do wskazania adresu pełnomocnika. W konkluzji Sąd I instancji podkreślił, że organ nie mógł dokonać doręczeń do rąk pełnomocnika, bo nie dysponował jego adresem, ale poprzez niewykonanie czynności, o których mowa powyżej dopuścił się naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Prezes ZUS zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. a w szczególności: - art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 138 , poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez: niewłaściwą wykładnię przepisów z zakresu ubezpieczeń społecznych odnośnie trybu umarzania należności składkowych; 2. naruszeniu przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w szczególności: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 113 § 1 i art. 142 § 4 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. przez: - uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej odnośnie trybu doręczenia decyzji stronie, obarczonej kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tego powodu, że strona została pozbawiona prawa do sądu, uznanie, że w niniejszej sprawie decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie weszła do obrotu prawnego oraz, że nie została prawidłowo zaskarżona do sądu administracyjnego; - przyjęcie, że naruszenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a. bez ujemnych konsekwencji dla strony skutkuje zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.) p.p.s.a. tj. mającego wpływ na wynik sprawy, - uznanie, że w sprawach umorzenia należności z tytułu składek ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu odwoławczego od wydawanych decyzji, lecz mają zastosowanie bezpośrednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że jeżeli decyzja została doręczona stronie, z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a nie można twierdzić, że nie weszła do obrotu prawnego i nie może być przedmiotem kontroli Sądu. W niniejszej sprawie decyzja taka weszła do obrotu prawnego i została prawidłowo zaskarżona do ądu administracyjnego. Strona nie poniosła żadnej szkody z tego tytułu, że decyzji nie otrzymał jej pełnomocnik. Zdaniem organu sam fakt doręczenia decyzji organu stronie, a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków umożliwiając mimo to wniesienie skargi, aczkolwiek jest naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. mającym wpływ na wynik sprawy. Organ ponadto wskazał, że pełnomocnik strony ma obowiązek powiadomić organ o swym działaniu w konkretnej sprawie i dołożyć należytej staranności w reprezentowaniu strony (wskazanie adresu dla doręczeń), monitorowania sprawy, zważywszy że jest profesjonalnym pełnomocnikiem. Organ nie ma obowiązku domniemywać jego działania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik L. W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest zarówno wnioskami strony skarżącej określającymi przedmiot zaskarżenia, jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Z urzędu Sąd może jedynie brać pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności postępowania, a zatem rozważania ograniczył jedynie do podstaw skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w ocenie NSA są one zupełnie niezrozumiałe. Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów prawa materialnego - ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a to art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 123 skoro przepisów tych nie stosował, w związku z tym nie mógł ich naruszyć. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który mówi o kwalifikowanych wadach prawnych decyzji a mianowicie wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że Sąd I instancji, co prawda, uznał że decyzja organu II instancji była wadliwa, ze względu na jej niedoręczenie pełnomocnikowi strony, lecz stronie, jednakże w jego ocenie nie była to wada kwalifikowana i tylko uchylił zaskarżoną decyzję. W związku z tym skoro przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie był zastosowany w sprawie, to nie mógł być naruszony. Ta sama sytuacja dotyczy wymienionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 142 § 4 p.p.s.a. (brak takiej jednostki redakcyjnej w przepisach ustawy), art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał który z tych przepisów i w jakim zakresie został naruszony. Wadliwe wskazanie podstawy kasacyjnej, polegające na braku wskazania i uzasadnienia konkretnych naruszeń, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do tak sformułowanych zarzutów. Istota sporu oraz zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się w niniejszej sprawie do interpretacji art. 40 § 2 k.p.a. i skutków jego niezastosowania. Na wstępie należy wyjaśnić, że przepis art. 40 k.p.a. reguluje problem legitymacji do doręczeń podstawowej grupy podmiotów postępowania, tj. strony postępowania oraz podmiotów działających w postępowaniu "za stronę" z mocy przepisu prawa, orzeczenia sądu lub organu (przedstawiciele ustawowi) lub umocowanych wolą strony (pełnomocnicy). Z § 2 art. 40 k.p.a. wynika, że w przypadku gdy strona ustanowiła pełnomocnika, jest wymóg doręczania pism pełnomocnikowi. Sąd I instancji wskazał, że skoro złożone do akt sprawy pełnomocnictwo zawierało braki (brak adresu pełnomocnika) to obowiązkiem organu było, stosownie do treści art. 64 § 1 i 2 k.p.a. wezwać skarżącego do uzupełnienia braku. Brak działania w tym zakresie spowodował, zdaniem WSA w W., naruszenie zasad określonych w art. 8 i 9 k.p.a. W ocenie Sądu organ powinien interpretować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mając na względzie zasady przewidziane w przepisach art. 6-16 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji naruszenie powyższych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W., że skoro pełnomocnictwo zostało złożone do akt sprawy, to organ mimo jego braków powinien uwzględniać je w dalszych czynnościach procesowych. Skoro wolą strony było ustanowienie pełnomocnika i takie pełnomocnictwo zostało złożone do akt sprawy, to organ powinien je uwzględnić, a w przypadku jego braków wezwać do ich usunięcia. Za niezrozumiały należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek, ustawa o systemie ubezpieczeń zdrowotnych nie przewiduje odrębnego trybu odwoławczego od wydawanych decyzji, lecz mają zastosowanie bezpośrednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nie wypowiadał się w powyższym zakresie. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że z przepisu art. 180 § 1 k.p.a. wynika, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń regulują odmiennie zasady postępowania w tych sprawach Natomiast z art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.