III SA/Łd 50/10

Dnia 24 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 roku sprawy ze skargi L. Ch. w przedmiocie bezczynności Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w N. G. po wyroku uchylającym decyzję w sprawie o sygnaturze akt III SA/Łd 105/09 wymierza Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w N. G. grzywnę w kwocie 6000 (sześć tysięcy) złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 roku w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 105/09 uchylił decyzję Dowódcy [...] Brygady Kawalerii Powietrznej w T. M. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] N. G. nr [...] z dnia [...]. Akta administracyjne wraz z prawomocnym orzeczeniem Sądu zwrócono do organu administracji w dniu 26 października 2009 roku. W piśmie z dnia 27 października 2009 roku Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w N. G. na podstawie art. 136 k.p.a. oraz art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wezwał L. C. do dostarczenia dokumentów potwierdzających wysokość należności głównej z tytułu wykonywania dodatkowych czynności służbowych, tj. udziału w lotach próbnych śmigłowa PROCJON 2 i 3 w terminie 7 dni. W odpowiedzi z dnia 5 listopada 2009 roku skarżący wskazał, że art. 136 k.p.a. ma zastosowanie do postępowania administracyjnego toczącego się przed organem odwoławczym, natomiast w jego sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje organu I i II instancji i do tej pory ponowna decyzja nie została wydana. W związku z powyższym art. 136 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Pismem z dnia 10 listopada 2009 roku (data wpływu do organu) L. C. wniósł zażalenie wraz z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w N. G. poprzez niezwłoczną wypłatę należności finansowych w oparciu o zgromadzony materiał, zgodnie z wytycznymi wynikającymi ze wskazanego wyroku. Skarżący podniósł, że jego sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. Pismami z dnia 12 listopada 2009 roku i 27 listopada 2009 roku Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w N. G. poinformował skarżącego, że termin załatwienia jego sprawy określony przepisem art. 35 § 3 k.p.a. nie zostanie dochowany z przyczyn niezależnych od organu. W odpowiedzi, piśmie z dnia 30 listopada 2009 roku L. C. ponownie wezwał organ administracji do usunięcia naruszenia prawa poprzez wskazanie terminu, w którym zostanie wydana stosowna decyzja administracyjna. W dniu 11 grudnia 2009 roku L. C. wniósł skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2009 roku w sprawie o sygnaturze akt III SA/Łd 105/09. Skarżący domaga się wymierzenia grzywny Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w N. G. oraz zobowiązania organu administracji do wydania stosownego aktu decyzyjnego. W uzasadnieniu skargi szczegółowo przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania. Skarżący podniósł, że organ administracji pomimo pisemnych wezwań bezpodstawnie przedłuża postępowanie. Wskazał również, że organ I instancji uniemożliwia mu zapoznanie się z aktami oraz wydanie wnioskowanych kopii dokumentów. Skarżący wniósł o połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jego sprawy oraz sprawy J. B. ze względu na tożsamość przedmiotu oraz ekonomikę procesową. Na marginesie wskazać należy, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] Dowódca [...] Brygady Kawalerii Powietrznej na podstawie art. 144 k.p.a. w związku z art. 138 §1 pkt 3 oraz art. 37 § 1 w związku z art. 35 § 3 k.p.a. odmówił uwzględnienia zażalenia L. C. z dnia 10 listopada 2009 roku i umorzył postępowanie odwoławcze. W piśmie procesowym z dnia 6 stycznia 2010 roku L. C. wniósł o dopuszczenie w poczet materiału dowodowego decyzji nr [...] z [...] wydanej przez Dowódcę Jednostki Wojskowej nr [...] w N. G. oraz o zobowiązanie organu administracji do dostarczenia do Sądu wszelkiej posiadanej dokumentacji jego sprawy w celu umożliwienia skarżącemu zapoznania się z jej treścią. W odpowiedzi na skargę z dnia 23 stycznia 2010 roku organ administracji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że sprawa L. C. nie może być uznana za sprawę, którą można załatwić niezwłocznie w rozumieniu art. 35 § 2 k.p.a. W ocenie organu sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, a co za tym idzie wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Dodatkowo wskazano, że skarżący pismem z dnia 12 listopada 2009 roku został poinformowany o niemożności dochowania dwumiesięcznego terminu z przyczyn niezależnych od organu. Jednocześnie zaznaczono, że skarżący miał w toku postępowania możliwość przeglądania i zapoznania się z aktami. W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2010 roku L. C. podtrzymał swoje zarzuty w stosunku do organu administracji i ponownie wniósł o wymierzenie grzywny. Na rozprawie w dniu 11 marca 2010 roku L. C. poparł skargę. Skarżący cofnął wniosek o załączenie w poczet materiału dowodowego decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w N. G. nr [...] z dnia [...], jak również cofnął wniosek o połączenie niniejszej sprawy wraz ze sprawą J. B. Skarżący cofnął również wniosek o zobowiązanie organu administracji do dostarczenia całego materiału dowodowego jego sprawy. Oświadczył, że podtrzymuje swój wniosek o wydanie sygnalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga L. C. jest uzasadniona. W sprawie bezspornym jest, iż Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w N. G. nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2009 roku w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 105/09, uchylającego decyzję Dowódcy [...] Brygady Kawalerii Powietrznej w T. M. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w N. G. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wypłaty L. C. dodatkowego wynagrodzenia. Organ pomimo wezwania przez skarżącego pismami: z dnia 10 listopada 2009 roku, a następnie z dnia 30 listopada 2009 roku do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji administracyjnej oraz wskazanie konkretnego terminu, w którym zostanie wypłacona wymagana przez niego należność, nie wykonał wyroku i nie załatwił sprawy. W tej sytuacji zasadnie skarżący wniósł skargę żądając wymierzenia organowi grzywny. Zastosowanie środków przewidzianych w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) może mieć bowiem miejsce w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy co również zostało w niniejszej sprawie dokonane. Po prawomocnym zakończeniu sprawy sądowoadministracyjnej w przypadku uwzględnienia skargi termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi, o czym stanowi art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu art. 35 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego określony został na nie dłużej niż jeden miesiąc, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 k.p.a. przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć także w/w termin dwumiesięczny, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Do w/w terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, np. zawieszenia postępowania, w czasie którego terminy załatwiania spraw nie biegną (art. 103 k.p.a.), okresów opóźnień spowodowanych przez stronę, np. nie uzupełnienie we wskazanym przez organ terminie braków wniosku, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu, np. nie dysponowanie aktami sprawy przekazanymi innemu organowi związku z toczącym się równolegle postępowaniem. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, akta sprawy L. C. rozstrzygniętej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2009 roku zostały zwrócone do organu przez Sąd w dniu 26 października 2009 roku. Od tej daty rozpoczął zatem bieg nowy termin załatwienia sprawy administracyjnej. Organ administracji, jak już wyżej wskazano, zgodnie z przepisem art. 35 § 1 k.p.a. powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Natomiast stosownie do treści art. 35 § 3 załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, czyli termin na załatwienie przedmiotowej sprawy upłynął bezskutecznie w dniu 26 listopada 2009 roku. Zaś zarówno wezwanie skarżącego przez Dowódcę pismem z dnia 27 października 2009 roku do dostarczenia dokumentów, jak i zawiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy pismem z dnia 12 listopada 2009 roku, a następnie pismem z dnia 27 listopada 2009 roku nie uwalnia organu administracji od zarzutu przewlekłości postępowania i niezakończenia go we właściwym terminie zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Należy ponadto podkreślić, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia nie działania organu, bowiem istotna jest przyczyna zwłoki, którą organ jest obowiązany wskazać. Oceniając zaś przyczynę wskazaną w pismach informujących skarżącego o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie stanowi ona okoliczności usprawiedliwiającej zwłokę. Przyczynę tę stanowił bowiem brak odpowiedzi na pismo Dowódcy ze strony Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego A. S. A. Należy podkreślić, że pismo zostało wysłane po upływie terminu do wydania decyzji a ponadto Sąd w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 roku przesądził, że skarżący został skierowany do wykonania lotów próbnych przez swojego przełożonego. Nie łączyły go zatem z A. żaden stosunek prawny. Budzi wątpliwość kierowanie pisma do A. o wyjaśnienie kwestii wynagrodzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Dowódca Jednostki Wojskowej, jako zwierzchnik żołnierzy, był świadomy podstaw i zasad jego przyznawania. W przedstawionej sytuacji nic nie stało na przeszkodzie do podjęcia przez organy administracji konkretnych działań i wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przedmiotowej sprawy. W dalszej kolejności zastrzeżenia budzi dokonana przez organy administracji ocena materiałów dowodowych. Wobec stwierdzeń Dowódcy Jednostki Wojskowej, że przedstawione przez żołnierzy zlecenia na lot są nieczytelne i niejasne na uwzględnienie zasługuje stwierdzenie skarżącego, zawarte w piśmie z dnia 5 listopada 2009 roku, że organ w trakcie całego postępowania miał wielokrotnie możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w postaci protokołów – wyciągów z wykonywanych lotów próbnych. Po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyroku uchylającego decyzje organów obydwu instancji, Dowódca Jednostki skupił się ponownie na ocenie zleceń na lot jako decydujących o wypłacie skarżącemu dodatkowego wynagrodzenia. Nie ocenił natomiast w żadnej mierze sposobu wyliczeń należności finansowych dokonanych przez skarżącego, które zawarł on w piśmie z dnia 10 listopada 2009 roku, zawierającym jednocześnie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego, mając na uwadze zawarte w wyroku szczegółowe wytyczne co do dalszego postępowania organów w przedmiotowej sprawie, oraz wskazania naruszeń, jakich dopuściły się one przy jej rozpoznawaniu nie sposób podzielić stanowiska organu, że przedmiotowa spawa nie mogła zostać załatwiona niezwłocznie w rozumieniu art. 35 § 2 k.p.a. Sąd w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 roku przesądził, że skarżącemu powierzono czynności, o których mowa w art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 roku, i że nie jest konieczne wydawanie rozkazu zawierającego wszystkie elementy wymienione w § 2 ust. 2 rozporządzenia z 7 kwietnia 2004 roku. Ponadto organy winne były ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy pod kątem rozważenia czy skarżącemu powierzono czynności udziału w lotach próbnych a następnie ocenić zgromadzony materiał dowodowy celem ustalenia, czy L. C. faktycznie uczestniczył w takich lotach. Wezwanie skarżącego w piśmie z dnia 27 października 2009 roku do nadesłania dokumentów potwierdzających wysokość należności głównej z tytułu wykonywania dodatkowych czynności służbowych nie stanowiło realizacji wytycznych Sądu zawartych we wskazanym wyroku. Organ nie podjął tym samym działań zmierzających do skorygowania wskazanych w wyroku uchybień. Należy ponadto podkreślić, że reakcja organu w przedmiotowej sprawie faktycznie miała miejsce dopiero po skierowaniu przez skarżącego pisma do Dowódcy Jednostki. W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie organów administracji publicznej musi nosić znamiona racjonalności i zmierzać do szybkiego zakończenia postępowania. Wobec faktu, iż sprawa L. C. była już przedmiotem postępowania przed organami obydwu instancji oraz przed Sądem Administracyjnym nie znajduje uzasadnienia traktowanie jej przez organy administracji publicznej jako sprawy o charakterze szczególnie skomplikowanym i wymagającej przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Za przyjęciem odmiennego stanowiska nie przemawia również fakt potraktowania pisma skarżącego z dnia 10 listopada 2009 roku jako zażalenia oraz odmowa jego uwzględnienia i umorzenie postępowania odwoławczego przez Dowódcę [...] Brygady Kawalerii Powietrznej postanowieniem z dnia [...], na podstawie art 144 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3, art. 37 § 1 oraz art. 35 § 3 k.p.a. Wobec faktu, iż w niniejszej sprawie w związku ze złożeniem przez skarżącego powyższego pisma nie zostało wszczęte żadne postępowanie odwoławcze, takie działanie organu należy potraktować jako bezpodstawne i nieracjonalne przedłużanie postępowania. Reasumując wskazać należy, że pomimo upływu ustawowych terminów do wydania decyzji (art. 35 § 3 k.p.a.) organ nie wydał nowej decyzji w sprawie. Nie został zatem wykonany powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2009 roku. Jak już wskazano powyżej, w sprawie spełniony został procesowy warunek dopuszczalności skargi w tym zakresie określony w art. 154 § 1 p. p. s. a. Skarżący bowiem dwukrotnie pisemnie wzywał organ do wykonania wyroku Sądu. Wskazać należy, że grzywna o której mowa w art. 154 p.p.s.a stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych. Na podstawie art. 154 p.p.s.a. w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, sąd wymierza organowi grzywnę w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2010 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2009 roku wynika, iż wynagrodzenie to wynosiło 3102,96 złotych (M.P. z 2010 r. Nr 7, poz. 67). W tym stanie rzeczy, ze względu na okoliczność, że pomimo upływu ustawowych terminów organ orzekający nie załatwił niniejszej sprawy i nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2009 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wymierzeniu Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w N. G. kary grzywny w wysokości 6000,- złotych. W ocenie Sądu wskazana kwota jest wystarczająca do zdyscyplinowania organu. Należy zauważyć, że z treści art. 154 § 3 p.p.s.a. wynika, że obecnie omawiana grzywna stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych a nie środek przymusu organu do określonego zachowania się. (Lex, Komentarz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.) Tak więc w ocenie Sądu nie byłoby wskazane wymierzanie temu organowi bardzo dotkliwej kary pieniężnej. Na marginesie wyjaśnić należy, że skarżący domagał się również wydania postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 p.p.s.a., lecz wskazać należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło tylko i wyłącznie kwestii zbadania zasadności wymierzenia organowi administracji grzywny. W postępowaniu tym Sąd nie rozpoznawał sprawy merytorycznie, nie oceniał przesłanek zasadności wypłaty wynagrodzenia - tak jak domagał się tego skarżący, bowiem jest to odrębne postępowanie, zaś wytyczne w tym zakresie zostały wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2009 roku. Z powyższych przyczyn wydanie postanowienia sygnalizacyjnego nie miałoby podstaw prawnych. A. B.