II OSK 715/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA del. Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 586/10 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Lu 586/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej: LWINB) z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem – skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Starosta C. decyzją z dnia [...] października 2006 r. o nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarne na działce o nr ewid. A położonej w miejscowości S. Projekt budowlany przewidywał usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości 1,50 m od granicy działki sąsiedniej nr ewid. B oraz wykonanie okapu dachu o szerokości 80 cm, także od strony tej działki. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji w części obejmującej okap od strony działki nr B. Po rozpatrzeniu odwołania J.K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2006 r., w części obejmującej okap od strony działki nr. B, w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z póź. zm.; zwane dalej ustawą – Prawo budowlane), w celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nakazał J.K. likwidację wspomnianego okapu budynku mieszkalnego od strony działki sąsiedniej nr B, w terminie do dnia 30 października 2010 r., gdyż okap w istocie ma szerokość 85 cm i jest wysunięty poza lico ściany, usytuowanej w odległości 1.5 m od granicy działki sąsiedniej. Projekt budowlany przewidywał natomiast wykonanie okapu o szerokości 80 cm od strony granicy tej działki. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy przez LWINB który stwierdził, że według § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynków (Dz.U. z 2002 nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem), okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m. Z powyższego wynika, że ściana usytuowana w odległości 1,50 m od granicy działki sąsiedniej nie powinna posiadać okapów i gzymsów. W skardze J.K. zarzucił naruszenie art. 107 § 4 k.p.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, które nie odnosi się do zarzutów postawionych przez skarżącego w jego odwołaniu. Naruszono także § 12 ust. 3 i 5 rozporządzenia gdyż błędnie uznano, iż sprzeczne z prawem jest usytuowanie budynku, którego okap odległy jest od granicy sąsiedniej działki o 70 cm. Naruszono również art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez błędne zastosowanie tej normy. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę J.K. wyjaśniając, że zgodnie z obowiązującymi na chwilę wydania decyzji przepisami prawa budowlanego, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy albo 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia dopuszczał sytuowanie ściany budynku w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Z kolei ust. 5 wspomnianego przepisu stanowił, że okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m. W świetle tego przepisu nie może budzić wątpliwości, że § 12 ust. 5 rozporządzenia dotyczy budynku oddalonego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi o 4 m od granicy z działką sąsiednią i posiadającego od strony tej działki okap lub gzyms, bądź budynku oddalonego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych o 3 m od granicy z działką sąsiada i posiadającego okap lub gzyms od strony tej ściany. Jest oczywiste, że lokalizacji budynku w odległościach mniejszych niż określona w ust. 1, była traktowana za zupełnie wyjątkową. Skłania to do wniosku, iż nie jest możliwa akceptacja argumentacji skarżącego, zmierzająca do wykazania możliwości dalszego jej pomniejszania w oparciu o § 12 ust. 5. Nie można także przychylić się do wywodu skarżącego upatrującego wadliwości decyzji organów nadzoru budowlanego w tym, że realizacja inwestycji miała podstawę w decyzji Starosty C. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w obecnym kształcie. Nie budzi zastrzeżeń pogląd, że pod pojęciem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć także zgodność z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skoro przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. stwierdził nieważność decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2006 r. w części obejmującej okap od strony działki o nr ewid. B. Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 569/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę J.K. na powyższą decyzję oddalił. W ocenie WSA niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 4 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy możliwości odstąpienia od uzasadnienia decyzji, co w sprawie nie miało miejsca. W skardze kasacyjnej J.K., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości i wskazując na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanym dalej p.p.s.a.), zarzucił naruszenie prawa materialnego: - § 12 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z póz. zm.), w wersji obowiązującej w dniu [...] października 2006 r., przez błędną wykładnię tej normy i uznanie, że usytuowania budynku, którego okap jest w odległości 70 cm od sąsiedniej działki jest sprzeczne z prawem, - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku, poz. 118 z póz. zm.), przez błąd w subsumcji prawa i uznanie, że inwestor ma obowiązek zlikwidować okap, gdy nie naruszył on obowiązującego prawa, skoro działał w zaufaniu do treści decyzji administracyjnej i likwidacja okapu nie jest konieczna w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze tak postawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA podzielając wykładnię prawa materialnego dokonaną przez organy nadzoru budowlanego dopuścił się rażącego naruszenia prawa. I tak, w zakresie zarzutu naruszania § 12 ust. 3 i 5 rozporządzenia, ograniczył swój wywód prawny do konkluzji, że interpretacja prawa forsowana przez skarżącego w istocie służy jedynie przesunięciu minimalnej granicy odległości okapu, jaka winna być zachowana z granicą działki sąsiedniej. Nie można racjonalnie wytłumaczyć, dlaczego możliwe było w świetle ówcześnie obowiązującego prawa usytuowanie ściany na granicy działki, a okapu w odległości 70 cm już nie. Nawet właściwie dokonana wykładnia klaryfikacyjna wskazywała, że ustawodawca takie usytuowanie dopuszczał. Przy czym niepotrzebne było nawet sięganie do innych reguł interpretacyjnych, ale gdyby Sąd wskazaniami tymi się kierował, to doszedłby do wniosku, że usytuowanie przedmiotowego okapu żadnych norm techniczno-budowlanych nie naruszało. Również zarzut naruszenia przez organ nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie doczekał się właściwej oceny przez WSA. Strona zrzucała LWINB, że czynność nakazania rozbiórki okapu nadmiernie obciąża inwestora. Nakaz dostosowania do obowiązujący warunków implikuje konieczność podjęcia przez zobowiązanego działań, które będą z jednej strony doprowadzały do powstania stanu zgodnego z prawem, a z drugiej strony nie mogą one nakładać na adresata takiej decyzji obowiązków, które przekraczają zakres stanu zgodności z prawem. Niewątpliwie nakazanie likwidacji okapu jest najprostszym rozwiązaniem tej kwestii, ale skutkować będzie koniecznością rozbiórki dużej części domu mieszkalnego. Zadaniem organu administracji było ustalenie takiego sposobu doprowadzenia do stanu odpowiadającego warunkom technicznych, aby nie naruszał uprawnień inwestora, dokonującego zabudowy zgodnie z ostateczną decyzją i jednocześnie osiągnął skutek w postaci zgodnego z tymi warunkami usytuowania budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego co oznacza, że poza zaskarżeniem znalazły się ustalenia faktyczne poczynione przez organy nadzoru budowlanego, a zaakceptowane przez WSA w zaskarżonym wyroku. Przypomnieć więc należy, że pozwolenie na budowę, na podstawie którego skarżący kasacyjnie zrealizował budynek na działce nr A w miejscowości S., w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w odległości 1,50 m od granicy z działką nr B wraz z wykonaniem okapu od strony tej działki o szerokości 0,80 m, objęte było postępowaniem nadzwyczajnym. W postępowaniu tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2006 r. w części obejmującej okap od strony działki o nr B6; skarga J.K. na tę decyzję została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 569/10 oddalona. Ponieważ stwierdzenie nieważności wywiera skutek ex tunc, dlatego wykonany okap od strony działki nr B od samego początku nie ma oparcia w pozwoleniu na budowę. W takim stanie sprawy rozważenia w pierwszej kolejności wymaga drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, gdyż podważa możliwość prowadzenia przez organy nadzoru tzw. postępowania naprawczego, przewidzianego przepisem art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: ustawa - Prawo budowlane). Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, przez błąd w subsumcji prawa i uznanie, że inwestor ma obowiązek zlikwidować okap, gdy nie naruszył on obowiązującego prawa, skoro działał w zaufaniu do treści decyzji administracyjnej i likwidacja okapu nie jest konieczna w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. W stanie faktycznym sprawy, na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2006 r. w części obejmującej okap od strony działki o nr B, inwestor pozbawiony został rozstrzygnięcia uprawniającego do wykonania spornego okapu. Sytuacja ta, niewątpliwie inna, niż wymieniona w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, dawała podstawę do podjęcia działań naprawczych, z mocy art. 51 ust. 7 tej ustawy, w tym do wydania decyzji przewidzianej przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Prawidłowe jest więc stanowisko WSA, że powołany przepis należy stosować zarówno w sytuacji, gdy inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, jak również wtedy, gdy takim pozwoleniem dysponuje. Podzielić również należy pogląd wyrażony w przywołanym przez WSA wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1112/09, w którym rozważając zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wyjaśniono, że wskazane w tym przepisie postępowanie prowadzone w ramach legalizacji, czyli procedury mającej na celu ewentualne doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, może zostać wszczęte bądź to w sytuacji braku decyzji o pozwoleniu na budowę bądź też w sytuacji istnienia takiego pozwolenia po stronie skarżącego. Jak już wyżej wskazano, inwestor nie dysponuje pozwoleniem na budowę upoważniającym do wykonania okapu od strony działki nr B, gdyż pozwolenie na budowę w tym zakresie było aktem nielegalnym ex tunc czyli od momentu wydania. Stąd też wykonane roboty budowlane w części dotyczącej usytuowania okapu od granicy działki sąsiedniej wymagają zastosowania trybu naprawczego, przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Podkreślić też wypada w związku z argumentacją skargi kasacyjnej, że przytoczony przepis stosuje się we wskazanych w jego treści okolicznościach, niezależnie od stopnia uciążliwości prac mających doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Również nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego, a to § 12 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z póz. zm.), w wersji obowiązującej w dniu [...] października 2006 r., przez błędną wykładnię tej normy i uznanie, że usytuowania budynku, którego okap jest w odległości 70 cm od sąsiedniej działki jest sprzeczne z prawem. Przepis § 12 rozporządzenia normuje odległości budynku od granicy działki sąsiedniej. Nie rozważając szczegółowo dopuszczonych przepisem tym odległości odnoszących się do sytuowania budynku względem działki sąsiedniej stwierdzić należy, że regulacja ta ma podstawowe znaczenie i znajduje zastosowanie przede wszystkim na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ma też zastosowanie w "postępowaniu naprawczym" prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane z ogólną uwagą, że w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania takich decyzji. Wskazana w skardze kasacyjnej wersja rozporządzenia z dnia [...] października 2006 r., obowiązywała w dacie wydania przez Starostę C. decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę, a nie w dacie podejmowania decyzji przez organy nadzoru budowlanego. W okresie tym obowiązywało bowiem rozporządzenie w brzmieniu wynikającym ze zmiany z dnia 12 marca 2009 r. /Dz. U. nr 56, poz. 461/, która weszła w życie z dniem 8 lipca 2009 r. W petitum skargi kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię przepisów rozporządzenia w wersji obowiązującej w dacie wydania pozwolenia na budowę /[...] października 2006 r./, nie podniesiono natomiast zarzutu niewłaściwego zastosowania tych przepisów, co przy związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Na marginesie należy jednak zauważyć, że począwszy od dnia 8 lipca 2008 r., a więc w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m /.../ z tym jednak zastrzeżeniem, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa / § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia/. Kwestia odległości od granicy działki sąsiedniej została więc jednoznacznie rozstrzygnięcia poprzez wskazanie, że odległość tą liczy się do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem /.../, czyli w taki sposób, jak to przyjęły organy nadzoru budowlanego i WSA w zaskarżonym wyroku. Reasumując, skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego w sposób podany w skardze kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.