VII SA/Wa 1086/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2010 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatowy w P. decyzją nr [...] wydaną [...] stycznia 2009r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. C. pozwolenie na budowę wewnętrznej drogi i 42 miejsc postojowych na działkach [...] i [...] w miejscowości K. W dniu 28 kwietnia 2009r. Gmina K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podnosząc, że narusza ona ustalenia prawa miejscowego – tj. planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 25 października 2005r. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją znak: [...] wydaną 30 grudnia 2009r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji Starosty. W uzasadnieniu organ podał, że w jego ocenie kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ podkreślił, że ze zgromadzonych materiałów dowodowych wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady gminy K. nr [...] z dnia [...] października 2005 r. (Dz. U. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] grudnia 2005r.) Zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały, przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działkach Nr [...], która położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – 28. MN, na terenach drogi wewnętrznej – 017.KDW oraz na terenach zieleni urządzonej oraz wód powierzchniowych o charakterze zbiorników retencyjnych – 005.ZP, WS, 006.ZP, WS) i 13/15 która położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – 21.MN, 28.MN, na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług – 22.MN,U, na terenach zabudowy usługowej, usług rzemiosła oraz składów i magazynów – 29.U, P; 30. U,P, na terenach drogi wewnętrznej – 017.KDW oraz na terenach zieleni urządzonej oraz wód powierzchniowych o charakterze zbiorników retencyjnych – 005.ZP,WS, 006.ZP, WS). Inwestycja została zlokalizowana na terenie oznaczonych w karcie terenu Nr 50 w/w planu miejscowego, gdzie jest zbiornik wód otwartych. Na terenie objętym inwestycją obowiązują zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego tj. ochronie podlega rzeźba terenu, wody otwarte i zieleń wysoka, Wszelkie cieki, oczka oraz zbiorniki wodne podlegają ochronie, konserwacji i udrożnieniu z zapewnieniem nienaruszalnego przepływu wód. Zgodnie z w/w planem miejscowym, na terenie objętym inwestycją, zostały wykluczone formy zabudowy i zagospodarowania terenu tj. zadrzewienia i zakrzaczenia, lokalizacja wszelkich form zabudowy stałej i czasowej , lokalizacja obiektów reklamowych, likwidacja wód otwartych, przekształcenia rzeźby terenu, plażowanie i biwakowanie. Karta terenu nr 50 w/w planu miejscowego dopuszcza lokalizację obiektów i urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej i hydrotechnicznej. Zakaz zabudowy poza obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej oraz elementami małej architektury wymienionymi w punkcie 11 w/w karty. Zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r. z późniejszymi zmianami), budowa parkingu należy do urządzeń budowlanych, przez które należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczeniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Natomiast, art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), do którego odwołuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi. Jednocześnie organ stwierdził, iż zakres projektu budowlanego nie jest tożsamy z zakresem orzeczenia zaskarżonej decyzji oraz wnioskiem inwestora z dnia 15 grudnia 2008r., która ogranicza się jedynie do zapisu "budowy wewnętrznej drogi i 42 miejsc postojowych na działkach Nr [...] i [...]", natomiast w przedłożonym projekcie na stronie tytułowej zamieszczony został tytuł "budowa wjazdu na posesję, wewnętrznej drogi oraz 42 miejsc postojowych samochodów wraz z niezbędnym odwodnieniem terenu" oraz na metrykach projektu tytuł projektu "Projekt wjazdu i utwardzonych miejsc postojowych samochodów". Organ podał, że w aktach brak jest pisemnej zgody zarządzającego ochroną wód na terenie planowanej inwestycji a wobec tego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożyła R. C. zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 kpa, art. 7,8, 10 § 1, 77 i 107 kpa oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 i 33 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] marca 2010 r. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w jego ocenie kontrolowana decyzja rażąco narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wbrew ustaleniom planu określonym w § 4 ust. 3 pkt 8 oraz pkt 5.4 karty terenu nr 50 – bowiem decyzją pozwolono na budowę drogi wewnętrznej oraz parkingu dwurzędowego z 42 miejscami postojowymi na 150 centymetrowym nasypie o nawierzchni z płyty betonowej zbrojnej, ażurowej które nie są zgrupowane po 3, nie są rozdzielone zielenią wysoką. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła R. C. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 i 140 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sad stwierdza, ze doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] marca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] stycznia 2009r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Na wstępie należy podnieść, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym, nieważnościowym. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa przy czym przesłanki nieważności zostały wymienione wyczerpująco i powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Przesłanka nieważności wskazana przez organ a wymieniona w pkt 2 art. 156 § 1 kpa daje podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia jedynie wówczas gdy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący" gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cecha rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu który został naruszony – jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (v. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984r. II SA 738/84). W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (v. wyrok SA z 20 czerwca 1995r. III ARN 22/95, a więc wówczas gdy pozostawienie w obrocie prawnej decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana w tym celu aby możliwe było przywrócenie porządku publicznego zakłóconego tą decyzją. Zdaniem Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Ponadto uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Zasady prawdy obiektywnej wyrażone w art. 7 kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta w art. 77 § 1 kpa, nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają być ustalone przez organy w taki sposób, aby odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 kpa, tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygniecie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w sprawie w ich wzajemnej łączności. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 140 kpa, organ odwoławczy tak samo jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a dodatkowo jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ to może skorzystać z przepisu art. 136 kpa dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W/w zasady obowiązują również w postępowaniu nadzorczym. Uwzględniają powyższe uwagi w ocenie Sądu organ winien przede wszystkim dokonując kontroli objętej wnioskiem decyzji pod kątem zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z [...] października 2005r. mieć na uwadze, że zapisy planu dla terenu WS, ZP na którym usytuowana jest działka nr Ew. [...] nie zakazują sytuowania na tej działce parkingów. Dopuszczając urządzenie parkingu bez limitu miejsc postojowych pod określonymi w pkt 8 lit c postanowień ogólnych planu warunkami. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że przedstawiony w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją parking nie spełnia tych warunków, co pozwala na stwierdzenie, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę w części dotyczącej działki [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa miejscowego, a co za tym idzie, że Starosta przy jej wydaniu naruszył przepis art. 35 ust 1 Prawa budowlanego. Jednakże, oceniając tą decyzję w postępowaniu nadzorczym organ obowiązany jest ustalić czy to naruszenie ma charakter rażący, tj. czy jest tak istotne, że powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym i wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powody dla których uznał, że decyzja kontrolowana wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Takiej oceny organ nie dokonał. Dopiero ocena kontrolowanej decyzji pod kątem wszystkich zarzutów wniosku o stwierdzenie jej nieważności, odniesienie się do ustaleń organu I instancji, poczynienie własnych ustaleń i właściwe ich uzasadnienie pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 kpa pozwoli Sądowi na dokonanie kontroli prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.. 145 § 1 ust 1 c, art. 152 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002 nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.