VI SA/Wa 1068/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2010 r. sprawy ze skargi R. w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Radę Izby Notarialnej w W. jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2010 r. o powołaniu A. T. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w W. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Sprawiedliwości stwierdził, że kandydat spełnia wymogi określone w art. 11 pkt 1-3 i 7 w zw. z art. 12 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158, z póź. zm., zwanej dalej PON). Zdaniem organu bezspornym w sprawie jest fakt, że kandydat wykonując od 1997 roku zawód radcy prawnego a następnie adwokata spełnia wymagania określone w art. 11 w zw. z art. 12 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie. Art. 11 i 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie stanowią, że osoby mające wymagane przez te przepisy kwalifikacje mogą być powołane na stanowisko notariusza. Przepisy te nie pozwalają, zdaniem organu, na poddanie kandydata egzaminowi sprawdzającemu. Odwołując się do art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie organ podkreślił, że Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1 tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów o których mowa w art. 11-13. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, w świetle zebranych w sprawie dowodów dotyczących postępowania kandydata w życiu zawodowym, co do okoliczności dających prognozę należytego wykonywania obowiązków notariusza, A. T. posiada przymiot nieskazitelności charakteru. Obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowej pracy, dają podstawy do przyjęcia, że A. T. gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu także w ramach innej korporacji prawniczej. W toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone, aby zachowanie kandydata przez ponad 8 lat wykonywania zawodu radcy prawnego a następnie adwokata godziło w dobro klientów. Przesłanka rękojmi ma charakter uznaniowy i to właśnie Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do oceny całokształtu okoliczności sprawy pozwalającej na stwierdzenie, czy kandydat na notariusza daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, co w przypadku A. T. nie może budzić wątpliwości. W niniejszej sprawie zarówno Ministrowi Sprawiedliwości, jak i Radzie Izby Notarialnej w W. przysługiwało prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych kandydata i dokonywanie na tej podstawie ustaleń, czy A. T. spełnia przesłanki z art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie. Z uwagi na powyższe, dokonując oceny osoby kandydata pod kątem spełniania przesłanki: nieskazitelności charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, Minister Sprawiedliwości, uwzględniając wszystkie dowody zebrane w sprawie uznał, iż kandydat spełnia wszystkie wymogi niezbędne do powołania go na stanowisko notariusza. Organ podkreślił, że zarówno ustawa Prawo o notariacie, jak i ustawa prawo o ustroju sądów powszechnych, o radcach prawnych, o adwokaturze, ustawa o prokuraturze oraz inne pragmatyki zawodów prawniczych przyjmując, jako zasadniczy wymóg wykonywania tych zawodów posiadanie przymiotu nieskazitelności charakteru, jak i przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, posługują się tym samym pojęciem i stawiają takie same wysokie kryteria oceny tego przymiotu. Minister Sprawiedliwości zaakcentował, że w rozpatrywanej sprawie ocenie podległo zachowanie kandydata w sferze zawodowej i prywatnej przez cały okres wykonywania zawodu radcy prawnego i adwokata oraz, że dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego: opinii o kandydacie, okresu dotychczasowego jego zatrudnienia, ukończonej aplikacji, zdanego egzaminu radcowskiego, uchwały Rady Izby Notarialnej w W., protokołu rozmowy z kandydatem, zaświadczenia z KRK, protokołu lustracji lokalu. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości kandydat, który posiada szeroką wiedzę i doświadczenie zawodowe (ukończył studia wyższe, odbył aplikację radcowską, zdał egzamin radcowski), wykonywał zawód radcy prawnego a następnie adwokata - daje pełną gwarancję zapewnienia prawidłowego standardu merytorycznego wykonywania zawodu notariusza. W ocenie Ministra Sprawiedliwości sam fakt niewątpliwie nagannego zachowania polegającego na nieterminowym płaceniu składek w latach 1996 - 2005 nie stanowi podstawy do uznania, że kandydat na notariusza nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Ograniczenie się do jednostkowych wydarzeń, niewątpliwie nagannych, ale nie mających rozstrzygającego znaczenia, które zdarzyły się dość dawno przed wydaniem decyzji w sprawie powołania na stanowisko notariusza, z pominięciem postępowania w późniejszym okresie, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż kandydat nie spełnia przesłanki z art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie. W ocenie organu, w niniejszym postępowaniu nie została też naruszona zasada swobodnej oceny dowodów, gdyż w sposób wyczerpujący dokonana została wszechstronna ocena całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. O przekroczeniu granic prawa do swobodnej oceny dowodów można by mówić wówczas, gdyby w decyzji o powołaniu A. T. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej we W pominięto argumenty podnoszone przez Radę Izby Notarialnej w W. Tymczasem w niniejszej sprawie Minister rozważył w pełni argumentację organu samorządu notarialnego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, nie ma również przeszkód do utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w W. Minister podkreślił, że jego obowiązkiem jest zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych. Właśnie w interesie społecznym jest umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej oraz zapewnienie swobodnego dostępu do usług notarialnych. Organ zaakcentował, że z analizy ilości aktów notarialnych tj. 61862 sporządzonych w 2009 roku przez 67 notariuszy w W. wynika, iż na terenie W. istnieje bardzo duże zapotrzebowanie na usługi notarialne. Ponadto wzrost gospodarczy odnotowany na terenie W. był jednym z najwyższych w kraju. Powyższe dane uzasadniają utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w tym mieście. Organ przypomniał, że wskaźnik sporządzonych w 2009 roku średnio przez jednego notariusza w W. aktów notarialnych - był jednym z wyższych dla apelacji wrocławskiej. Zaakcentował również, że liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Okoliczności te nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Odwołując się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (wyroki NSA: z 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 385/98, z 28 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1736/00, z 17 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1973/01 oraz wyrok WSA z 19 lipca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 154/05) organ wskazał, że ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji. Rada Izby Notarialnej w W. w skardze z dnia [...] maja 2010 r. skierowanej do tutejszego Sądu wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji, zarzucając Ministrowi Sprawiedliwości naruszenie: - art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyłączenie z orzekania pracownika organu administracyjnego, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji w zakresie lokalizacji kancelarii notarialnej w L., - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, - art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania wiarygodnych przyczyn oraz dowodów, z powodu których Minister Sprawiedliwości uznał, iż A. T. spełnia przesłankę nieskazitelności charakteru i będące tego skutkiem powołanie na to stanowisko osoby, która nie spełnia wszystkich prawem przewidzianych przesłanek warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania zawodu notariusza oraz poprzez brak wskazania wiarygodnych przyczyn oraz dowodów, z powodu których Minister Sprawiedliwości uznał, iż na obszarze W. istnieje potrzeba lokalizacji kolejnej kancelarii notarialnej, - art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie poprzez przyjęcie, że A. T. spełnia przesłankę powołania na stanowisko notariusza, jaką jest nieskazitelność charakteru i będące tego skutkiem powołanie na to stanowisko osoby, która nie spełnia wszystkich prawem przewidzianych przesłanek, warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania zawodu notariusza, - art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, poprzez dopuszczenie do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, która nie spełnia przesłanki nieskazitelności charakteru, - art. 10 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i samorządu notarialnego, poprzez przyjęcie, że na obszarze W. istnieją niezaspokojone potrzeby na usługi notarialne i będące tego skutkiem nieuzasadnione wyznaczenie siedziby kolejnej kancelarii notarialnej w tym mieście. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania A. T. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzut najdalej idący tj. zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nie wyłączenie od orzekania pracownika organu, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (decyzję I i II instancji podpisał z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości – Z. W. podsekretarz stanu). Zgodnie z art. 37 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 24 poz. 199) w zakresie ustalonym przez ministra, zastępuje go sekretarz lub podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz nie został powołany. W orzecznictwie wskazuje się, że ani sekretarz ani podsekretarz stanu działający w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów nie są zastępcami ministra, a jedynie działają w ramach szczególnego rodzaju upoważnienia do wykonywania kompetencji i wykonują je na rachunek oraz w imieniu organu do którego ustawowo te kompetencje należą. Na gruncie niniejszej sprawy zakres czynności sekretarza stanu i podsekretarza stanu został ustalony zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z dnia 20 listopada 2009 r. Nr 198/09/BM w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu wydanym na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów. W § 3 pkt 7 i 8 tego zarządzenia Minister Sprawiedliwości zastrzegł dla Podsekretarza Stanu Z. W. stałe zastępstwo w podejmowaniu wszystkich czynności określonych w ustawie Prawo o notariacie (z wyłączeniem zadań określonych w § 4 ust. 1 pkt 14) oraz podpisywania decyzji o powołaniu i odwołaniu notariuszy i asesorów notarialnych. W niniejszej sprawie decyzje były wydane przez Podsekretarza Stanu Z. W. z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości, a zatem wydane były zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 20 maja 2010 r. wydanej w sprawie sygn. akt I OPS 13/09 szeroko omówił instytucję wyłączenia organu administracji publicznej, w tym w szczególności organu monokratycznego. W uchwale tej stwierdzono, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd powyższy podziela. W tym stanie rzeczy zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie może zostać uwzględniony. Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów skargi. Skarżąca zarzuca, że Minister Sprawiedliwości skoncentrował się przede wszystkim na kwestii podmiotowej, związanej z posiadaniem przez A. T. kwalifikacji niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza. W ocenie Rady Izby Notarialnej we Wrocławiu organ nie poczynił szerszych rozważań związanych z kwestią zapewnienia bieżącej obsługi notarialnej we Wrocławiu oraz analizy danych statystycznych stanowiących podstawę ustalenia dostępności usług notarialnych. W ocenie strony skarżącej Minister Sprawiedliwości pominął całkowicie znajdujące się w aktach sprawy bardziej aktualne dane statystyczne oraz opinie szeregu instytucji publicznych (m.in. opinie Prezesów Sądów Rejonowych we Wrocławiu) z których, zdaniem skarżącej, jednoznacznie wynika pełna dostępność do usług notarialnych we Wrocławiu. Zdaniem skarżącej, powyższe uchybienie stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpierając powyższy zarzut stwierdzić należy, że organ wykazał celowość powstania kolejnej kancelarii notarialnej w W. danymi statystycznymi, z których wynika, że na terenie W. istnieje bardzo duże zapotrzebowanie na usługi notarialne. Zdaniem Sądu, informacja uzyskana przez skarżącą, że od [...] stycznia 2007 r. instytucje (Sądy i urząd miasta) nie spotkały się ze skargami obywateli na brak swobodnego dostępu do usług notarialnych w żadnym razie nie świadczy jednoznacznie o tym, że w W. jest pełna dostępność do usług notarialnych. W ocenie Sądu, gdyby takie skargi odnotowano, niewątpliwie byłby to materiał dowodowy dla poparcia tezy o braku dostępności usług notarialnych. Należy również zgodzić się z organem, iż warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej nie jest zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji. Nie można podzielić poglądu skarżącej, która zarzuca organowi dowolność w tym, że powołując dane statystyczne Minister Sprawiedliwości odwołał się do ilości dokonanych czynności notarialnych z pominięciem ich specyfiki, co zdaniem strony, może zafałszować sytuację faktyczną związaną z dostępem do usług notarialnych. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że ciągłość wykonywania zawodu notariusza, postrzegana jako cecha ustawowa skonstruowana w oparciu o interes publiczny, a nie interes indywidualny notariuszy – oznacza, że dopóki notariusz chce wykonywać swój zawód, musi to czynić w sposób ciągły, nieprzerwany, bez prawa selekcji dokonywanych czynności (oczywiście poza możliwością odmowy dokonania czynności w razie zaistnienia negatywnych przesłanek ustawowych). Podkreślenia również wymaga, iż pewnego rodzaju konsekwencją zapewnionego przez ustawy przymusu notarialnego jest nierentowność wielu czynności notarialnych z uwagi na przewidzianą dla nich bardzo niską taksę notarialną. Pomimo to, jak wskazano wyżej, na notariuszu ciąży powinność wykonywania swoich obowiązków. W ocenie Sądu, analiza dostępności do usług notarialnych przeprowadzona z uwzględnieniem specyfiki dokonanych czynności notarialnych – jak tego chce skarżąca – w istocie zmierzałaby do wykazywania rentowności funkcjonujących kancelarii notarialnych a nie dostępności usług świadczonych przez notariuszy na danym obszarze. Skarżąca zarzuca również, że powołanie A. T. na stanowisko notariusza nastąpiło bez wskazania wiarygodnych przyczyn oraz dowodów z powodu których Minister Sprawiedliwości uznał, że kandydat spełnia przesłankę "nieskazitelności charakteru". W tym skarżąca upatruje naruszenia art. 107 § 3 kpa a także prawa materialnego tj. art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie. Skarżąca podkreśla, że fakt siedmiokrotnego zalegania przez kandydata na przestrzeni 9 lat ze składkami na samorząd radcowski uznać należy za zachowanie nagminne, naruszające podstawowe zasady wewnątrzkorporacyjne i sprzeczne ze standardami etycznymi w samorządzie jednego z zawodów zaufania publicznego, co w konsekwencji wpływa negatywnie na ocenę "nieskazitelności charakteru" wnioskodawcy. Zdaniem Sądu, ocena kandydata dokonana przez Ministra Sprawiedliwości w niniejszym postępowaniu administracyjnym mieściła się w granicach swobodnej oceny dowodów a zaskarżona decyzja w tym zakresie nie przekroczyła granic uznania administracyjnego. Stanowisko skarżącej nie może znaleźć aprobaty Sądu, gdyż ogranicza się jedynie do przytoczenia faktu niepłacenia składek, natomiast nie ocenia tej okoliczności przez pryzmat wszystkich dowodów zebranych w sprawie odnoszących się do omawianej kwestii, w tym również pozytywnych dla wnioskodawcy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Minister Sprawiedliwości w sposób dogłębny przeanalizował stwierdzony w toku postępowania fakt nieterminowego płacenia przez A. T. składek w latach 1996-2005. W decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymanej w mocy decyzję zaskarżoną z dnia [...] marca 2010 r. organ podkreślił, że wszystkie sporne należności składkowe zostały uiszczone a nadto przyznał słuszność wnioskodawcy, że nie wykonując zawodu radcy prawnego (a większość niepłaconych składek dotyczyła okresu, w którym miał zawieszone prawo do wykonywania zawodu radcy prawnego) nie podlegał on obowiązkowi ubezpieczenia. Nadto, co pomija strona skarżąca, okoliczności niepłacenia składek w latach 1996 - 1997, były znane Dziekanowi OIRP w W. i zostały przez niego usprawiedliwione. Zdaniem Sądu, sam fakt nieopłacenia składek nie może być rozpatrywany w oderwaniu od oceny całokształtu okoliczności związanych z tym faktem oraz oceną kandydata w dłuższym okresie jego życia i zawodowego. Należy podkreślić, że wobec tego kandydata nie toczyło się postępowanie dyscyplinarne a opinie zarówno samorządu radcowskiego jak i adwokackiego z całego okresu jego działalności są o wnioskodawcy wzorowe. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, mającej – co niesporne – charakter decyzji uznaniowej – nie nosi cech dowolności. Organ w sposób drobiazgowy przeanalizował wszystkie dowody zebrane w sprawie. Rozpatrzył nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. W niniejszej sprawie skarżąca nie podważyła zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż nie wykazała, że naruszone zostały przez organ zasady prawidłowego wnioskowania i logicznego rozumowania. W tym stanie rzeczy skargę należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.