II GSK 549/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 866/10 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącą o zaplanowanej kontroli w siedzibie prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa "F. H. – U. F. M. K." w S., której początek wyznaczony został na dzień [...] września 2009 r. Działając w oparciu o dokumentację pozyskaną w trakcie kontroli, inspektorzy stwierdzili, że skarżąca nie okazała wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez zatrudnionych w przedsiębiorstwie kierowców za okres łącznie 192 dni, a szczegółowy opis naruszeń został zawarty w protokole kontroli. Odnosząc się do stwierdzonych protokole naruszeń, skarżąca wyjaśniła, że w nocy z [...] na [...] lipca 2009 r. miał miejsce pożar w budynku przy ul. R. [...] w S., którego najemcą był były pracownik firmy i teść skarżącej – K. K.. Spłonęły pomieszczenia magazynowo – biurowe, w których przechowywana była dokumentacja pracownicza firmy, a tym samym zniszczone zostały tarczki, karty drogowe, ewidencja czasu pracy, delegacje i pozostała dokumentacja. Na potwierdzenie tej okoliczności skarżąca przedstawiła zaświadczenie Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w M. z dnia [...] września 2009 r. zawierające informację o pożarze oraz poświadczenie wydane dnia [...] września 2009 r. przez Komisariat Policji w S., z którego wynikało, że skarżąca zgłosiła w tej dacie, iż "w związku z zaistniałym w miesiącu sierpniu 2009 r. pożarem pomieszczeń biurowo – warsztatowych w S. przy ul. R. [...] należących do jej teścia K. K., zniszczeniu uległa złożona tam dokumentacja firmy FHU F. M. K. w postaci tarcz – wykresówek, tachografów z samochodów będących na stanie firmy – dokumentacja uległa zniszczeniu na skutek pożaru oraz akcji gaśniczej". Następnie, skarżąca wyjaśniła podczas przesłuchania, że dokumenty firmowe przechowywane w pomieszczeniach przy ul. R. [...] w S. przechowywane były należycie w szafach, a do pomieszczeń dostęp miała jedynie ona i jej teść. W wyniku analizy materiału dowodowego L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. W. wydał w dniu [...] listopada 2009 r. decyzję, mocą której nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej kwocie 30.000 zł za naruszenia polegające na nieokazaniu wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu za każdy dzień okresu poddanego kontroli. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że strona nie okazała do kontroli wykresówek za wszystkie dni, w których zatrudnieni kierowcy wykonywali przewozy drogowe rzeczy, co stanowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125 poz. 874 z 2007 r. ze zm; dalej utd.). Organ biorąc pod uwagę, że przedsiębiorca nie udokumentował 192 dni pracy ustalił, że kara powinna wynosić 96.000 zł, a w wyniku ograniczenia jej wysokości przez przepis art. 92 ust. 2 pkt 2 utd. stwierdził, że organ I instancji słusznie ustalił ją w kwocie 30.000 zł. Organ uznał, że brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 utd., ponieważ zdarzenia losowe takie jak pożar i jego następstwa nie powodują wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za prawidłowe zabezpieczenie dokumentacji przedsiębiorstwa. Co więcej, w ocenie organu przedsiębiorca ma obowiązek takiego przechowywania wykresówek, aby mógł je okazać na każde wezwanie kontrolujących, co nie zostało wypełnione w sprawie. Prawidłowe zabezpieczenie dokumentacji przedsiębiorstwa nie skutkowałoby jej zniszczeniem. Zdaniem GITD już samo przechowywanie dokumentów w innym miejscu niż siedziba przedsiębiorstwa, do którego strona de facto nie miała prawa jest zachowaniem ryzykownym. Wobec tego, strona nie miała również wpływu na zabezpieczenie warunków przechowywania dokumentacji w tym lokalu, co w sposób jednoznaczny wskazuje na brak staranności ze strony skarżącego przedsiębiorcy w zakresie prawidłowego przechowywania dokumentacji. Organ podniósł, iż przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L z dnia 31 grudnia 1985 r.) nie wskazują wyraźnie sposobu, w jaki przedsiębiorca ma zabezpieczyć dokumentację, niczego nie narzucają, a jedynie wprowadzają ogólny obowiązek ich zabezpieczenia. Wybór co do zastosowanych środków pozostawiają przedsiębiorcy. Przedsiębiorca nie dołożył należytej staranności w celu przechowywania dokumentacji, a z literalnego brzmienie lp. 11.4. ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - wynika, iż sankcjonowane jest nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Tym samym kara pieniężna przewidziana w załączniku do cyt. ustawy nakładana jest za sam fakt nieokazania ww. dokumentów. Po rozpoznaniu skargi M. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił ją. Wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, ponieważ znajduje oparcie w prawidłowo zebranym materiale dowodowym, potwierdzonym dokumentami, w tym protokołem kontroli. Sąd I instancji, podobnie jak organ, zwrócił uwagę na obowiązek przedsiębiorcy należytego przechowywania wykresówek oraz udostępniania ich upoważnionym do kontroli służbom. Następnie WSA wskazał, że z uwagi na charakter kar administracyjnych, zasadnym jest, że organy administracyjne nie badały zaistnienia winy przedsiębiorcy w uchybieniu obowiązku przechowywania wykresówek. Nie ciążył na nim bowiem obowiązek zbadania przyczyn nieprzedstawienia przez skarżącą wykresówek, a w wyniku stwierdzonych naruszeń mogły one jedynie nałożyć na skarżącą karę pieniężną w wysokości przewidzianej w załączniku do cyt. ustawy. W związku z tym, Sąd I instancji uznał, że organy nie miały obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego, o co wnosiła skarżąca. Dokonawszy analizy przepisów art. 15 ust. 2 i ust. 7 rozporządzenia Rady nr 3821/85, Sąd uznał, że każdy przedsiębiorca prowadzący przewozy drogowe, który nie jest zwolniony z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego, zobowiązany jest do przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówek, tak aby podczas kontroli mógł udokumentować każdy dzień pracy zatrudnionego przez siebie kierowcy. W związku tym, że skarżąca nie okazała upoważnionym funkcjonariuszom wymaganych wykresówek lub dokumentów potwierdzających nieprowadzenie w danych dniach pojazdu przez kierowców, organ prawidłowo określił naruszenie przepisów cyt. ustawy i nałożył na skarżącą karę w wysokości 30.000 zł. Odnosząc się do zarzutu skarżącej związanego z informacją o zniszczeniu wykresówek w pożarze i wynikającą z tej okoliczności rzekomą podstawą do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 utd., Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej. Wyjaśnił, że skoro strona ma obowiązek starannego przechowywania dokumentów przez co najmniej rok od ich użycia i okazania ich na każde żądanie uprawnionych organów kontroli, to brak jest możliwości uznania, że powołując się na brak winy w uchybieniu tego obowiązku, przedsiębiorca zwolni się od odpowiedzialności. Aby skutecznie zwolnić się od odpowiedzialności, przedsiębiorca powinien udowodnić podjęcie wszystkich niezbędnych środków mających na celu zapobieżenie powstaniu naruszenia prawa. Z powyższego wynika więc, jak wskazał Sąd, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na skarżącej. WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie strona nie wykazała okoliczności wyłączających możliwość nałożenia na nią kary za stwierdzone w toku kontroli naruszenie. Stwierdził, że wobec wyczerpującego zbadania istotnych okoliczności faktycznych związanych ze sprawą oraz przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, skarga jest niezasadna. Nadto, Sąd wskazał, że w sytuacji gdy skarżąca przechowywała dokumentację poza siedzibą przedsiębiorstwa, ograniczając tym samym możliwość sprawowania bieżącej kontroli nad właściwym sposobem jej przechowywania, nie można uznać, że dołożyła należytej staranności w dbaniu o dokumentację przedsiębiorstwa. Skargę kasacyjną od wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego poprzez , tj. art.. 93 ust. 1 utd. w związku z lp. 11.4 ust. 1 załącznika do cyt. ustawy oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady 3821/85 i art. 26 ust. 3 rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego I Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L z dnia 11 kwietnia 2006 r.) poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że zachodziły przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenie przepisów o transporcie drogowym ze względu na to, że naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć; - przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 z 2012 r.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.; dalej Kpa.), przejawiające się w tym, że: a) Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organy materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego pozwoliłyby na rozstrzygnięcie na korzyść skarżącego oraz, że b) Sąd powołał się wyłącznie na dowody świadczące na niekorzyść skarżącej z pominięciem jej wniosków dowodowych, które pozwoliłyby na prawidłowe uzupełnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy i warunków przechowywania dokumentacji przedsiębiorstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał legalność działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie o nałożeniu na skarżącą M. K. kary pieniężnej za nieokazanie wykresówek żądanych w toku kontroli prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa. Co nie było i nie jest sporne, skarżąca nie zaprzecza, że nie okazała wykresówek ani żadnych innych dokumentów potwierdzających nieprowadzenie przez kierowców w danych dniach pojazdów, lecz wskazując na art. 93 ust. 7 utd. podnosi, że w stwierdzonym stanie faktycznym, zasadne było zastosowanie wobec niej tego przepisu, niestosowanie art. 93 ust. 1 utd. i umorzenie postępowania. Zdaniem skarżącej składającej skargę kasacyjną, Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy prawa procesowego, uznając zebrany materiał dowodowy za wystarczający i nie budzący wątpliwości, wskutek czego błędnie odmówił zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 cyt. ustawy. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Sąd I instancji jasno i wyczerpująco omówił stan prawny jaki miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie, zatem zbędne jest powielanie uzasadnienia WSA w tej części. Przypominając zasadnicze dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej unormowania, poprzestać należy na wskazaniu, że obowiązek przechowywania wykresówek i wydruków w określonym porządku i w określonej formie przez minimum rok od ich użycia wynika z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, zaś obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia tej dokumentacji znajduje oparcie w art. 15 wskazanego aktu prawa wspólnotowego. Mimo, iż prawodawca nie określił sposobu przechowywania wykresówek, zważywszy na walor tych dokumentów jako podstawowych dla udokumentowania przez przedsiębiorcę transportowego przestrzegania czasu pracy kierowców, ich najlepsze zabezpieczenie dla potrzeb ewentualnych kontroli ( art. 15 ust. 7 cyt. rozporządzenia Rady (EWG) i art. 87 ust. 1 utd. ) stanowi oczywisty obowiązek wykonującego transport drogowy. Skarżąca podnosi, że WSA zaakceptował niepełne postępowanie dowodowe w sytuacji, gdy wykresówki były prawidłowo przechowywane i zabezpieczone o czym miałyby świadczyć zaznania świadków, oraz argumentuje, że pożar pomieszczenia, w którym przechowywano wykresówki stanowił zdarzenie, którego nie mogła przewidzieć, czego Sąd wadliwie nie uwzględnił, nie dopatrując się naruszenia art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Sądowi I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia wskazanych przepisów. Wskazując na przepis art. 78 § 1 Kpa. żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla wyniku sprawy. W sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do jednoznacznych i niewątpliwych wniosków, dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest celowe. Wobec niewątpliwych ustaleń w przedmiotowej sprawie, tzn. nieokazania żądanych wykresówek i przechowywania ich w pomieszczeniach, do których skarżąca nie miała żadnego tytułu prawnego, organ mógł odstąpić od przesłuchania wnioskowanych świadków, bowiem przesłuchania te nie mogłyby wnieść do sprawy żadnych kształtujących treści. W takim stanie rzeczy organ na nie tylko nie mógł odstąpić od wdrożenia procedury nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 93 ust. 1 utd., jak tego oczekiwała skarżąca, ale zważywszy treść art. 6 Kpa., wręcz nie miał prawa tego uczynić. Jak bowiem wynika z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym warunkiem niestosowania art. 93 ust. 1 utd. jest stwierdzenie organów kontroli, że ujawnione naruszenie przepisów wskazanych w art. 92 ust. 1 utd. powstało w wyniku okoliczności lub zdarzeń niezależnych od kontrolowanego przedsiębiorcy transportowego. Jeśli nawet przyjąć, że sam pożar pomieszczeń, w którym przechowywano dokumentację czasu pracy kierowców, mógłby zostać uznany za okoliczność, której nie można było przewidzieć o czym mowa w art. 93 ust. 7 utd., to z pewnością można było przewidzieć ryzyko jakie stwarza przechowywanie wykresówek poza firmą skarżącej, a więc w miejscu, którego wyposażenie i zabezpieczenie nie zależy od woli przedsiębiorcy transportowego. Nie sposób nie zauważyć, iż formułowany przez obowiązujące przepisy prawa nakaz szczególnej dbałości zabezpieczenia wykresówek jako podstawowego dokumentu dowodzącego respektowania norm czasu pracy w przedsiębiorstwie transportowym obarcza prowadzącego tę działalność, który mając na uwadze cel jakiemu służy chroniona dokumentacja ale również własny interes, winien wyjątkowo skrupulatnie z tego obowiązku wywiązać się. Powyższa konstatacja wymaga opatrzenia jej dodatkową refleksją, iż przedsiębiorca transportowy świadomy wagi dokumentacji czasu pracy kierowców, powinien przedsiębrać wszelkie możliwe środki służące stworzeniu właściwych warunków przechowywania wykresówek, w szczególności przeciwdziałające ich zniszczeniu, przy czym żaden z podjętych środków zabezpieczenia dla ochrony dokumentacji nie może być uznany za nadmiar ostrożności. Należy zatem przyznać słuszność rozumowaniu Sądu I instancji, który podkreślił obiektywny charakter odpowiedzialności przedsiębiorców transportowych, w gestii i interesie których leży podjęcie wszelkich możliwych środków zabezpieczających przed naruszeniami prawa. Zwolnienie się z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 93 ust. 7 utd. może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy przedsiębiorca wykaże, iż podjął wszelkie, ponadrutynowe środki dla uniknięcia naruszenia prawa, które mimo to, wskutek nieprzewidzianych od niego okoliczności lub zdarzeń nastąpiło. W kontrolowanej przez WSA sprawie nie może być wątpliwości, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w odniesieniu do skarżącej nie można było zastosować wskazanego wyżej przepisu, a w konsekwencji nie nasuwa wątpliwości ocena legalności działania organu poprzez zastosowanie przepisu art. 93 ust. 1 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.