II OSK 229/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska -Szary Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 430/10 w sprawie ze skargi A. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 430/10 oddalił skargę A. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek kasacyjnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008r. ( Nr [...]) Prezydent W. działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił na rzecz Gminy W. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego podpiwniczonego wraz z niezbędnymi przyłączami infrastruktury technicznej i zbiornikiem bezodpływowym ścieków na nieruchomości położonej przy ul. S. w W. (oznaczenie geodezyjne: działki nr [...], [...]) oraz część działki nr [...],[...], obręb W.). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. K. oraz R. K.. Zarzucili błędne określenie w tym orzeczeniu warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez zakłócenia elektryczne oraz niewłaściwą recypację uzgodnienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego dokonanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...].Ponadto - w ocenie odwołujących się – organ pierwszej instancji dokonał w sposób niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz 1588), ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym określających warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zdaniem odwołujących się organ pierwszej instancji wskazał parametry nowej zabudowy takie jak: szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu, z naruszeniem prawa nie określając ich konkretnie (ściśle), ale poprzez wielkości dopuszczalne, posługując się przyimkiem "do...". Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. SKO wyjaśniło, że działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak zaznaczył organ odwoławczy, z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest bowiem funkcja mieszkaniowa – jednorodzinna. Ustalenie warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego nie stanowi naruszenia zasady kontynuacji funkcji, a organ bierze pod uwagę cały obszar analizowany, nie zaś tylko jego fragment znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ma być zrealizowana inwestycja. Kolegium wskazało przy tym, że kontynuacja funkcji, jak podkreśla się w doktrynie oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw dla zakwestionowania prawidłowości parametrów wnioskowanej zabudowy, określonych w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium w sposób właściwy wyznaczona została linia zabudowy oraz ustalony wskaźnik zabudowy. Rozważając te kwestie Kolegium podało, że stosownie do § 4 ust.1 powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z obszaru analizowanego wynika, że wzdłuż obecnej ulicy N. (poprzednio sięgacz ulicy S.), linia zabudowy została utworzona poprzez zabudowę znajdującą się na działce nr [...], zatem zasadne jest – w ocenie tego organu – wyznaczenie linii zabudowy, jako kontynuacji dotychczasowej linii zabudowy wykształconej przez budynek znajdujący się na tej działce. Następnie wskazało, że w myśl rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wartość wskaźnika nie budzi żadnych zastrzeżeń. Średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,2, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,07 do 0,38. Nie ma zatem podstaw, aby odmówić ustalenia wskaźnika zabudowy tożsamego z wartością średnią występującą w obszarze analizowanym. Odnosząc się do pozostałych parametrów zabudowy Kolegium podało, że zgodnie z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie średnia szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 11,1 m, a w wartościach skrajnych od 7 m (w układzie szeregowym) do 23 m - 27 m (w układzie wolnostojącym). Dominuje szerokość elewacji frontowej zabudowy wolno stojącej w przedziale od 11 m do 16 m. W takiej sytuacji zasadne jest zastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na poziomie do 13 m, bowiem taką średnią szerokością charakteryzują się budynki jednorodzinne wolnostojące, a więc takie jak planowana inwestycja. Następnie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, wysokość, o której mowa w ust. 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 (§ 7 ust.4). Zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym 4,2 m. Minimalny wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wyniósł 3 m, zaś maksymalny 9 m. W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 5 m i nie ma podstaw do stwierdzenia, że ustalenie takiej wysokości zamierzonego obiektu nie będzie stanowiło kontynuacji wysokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium analogicznie przedstawia się sytuacja z wysokością kalenicy i układem połaci dachowych. W myśl § 8 powołanego rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze sąsiedzkim średnia wysokość kalenicy wynosi około 7,6 m a maksymalna 12 m. Układ połaci dachowych większości budynków jest dwuspadowy (są również połacie wielospadowe i dachy płaskie) z kierunkiem głównej kalenicy zarówno prostopadłym, jak i równoległym w stosunku do frontu działki. Stąd też ustalenie wysokości kalenicy na poziomie 9 m, z dachem wielospadowym o kierunku głównej kalenicy prostopadłym lub równoległym, jest jak najbardziej normatywnie i urbanistycznie uzasadnione. Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej – od obecnej ulicy N. do ulicy S.. Istniejące uzbrojenie terenu w sieć wodociągową i kanalizacyjną jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (zob. pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 16 maja 2007r.). W zakresie dostępu do sieci gazowej inwestor przedłożył umowę Nr [...] zawartą w dniu [...] czerwca 2007r. z D. Spółką Gazownictwa Sp. z o.o. w W. Podobnie w zakresie możliwości przyłączenia projektowanego obiektu do sieci elektroenergetycznej inwestor przedstawił umowę Nr [...] zawartą w dniu [...] marca 2009 r. z E. S.A. Oddział w W. Ponadto przedmiotowy teren, stanowiący grunt rolny klasy RIIIb, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne. Zgodnie bowiem z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.), przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Tak więc wszystkie grunty w obrębie administracyjnym miast zostały wyłączone spod ochrony powołanej ustawy. Organ odwoławczy podsumował, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, przyjęte w niej ustalenia odpowiadają obowiązującym przepisom, a w sprawie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że zamierzona inwestycja tj. budynek mieszkalny jednorodzinny nie spowoduje żadnych zakłóceń elektrycznych, w związku z czym organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do przywołania ogólnych zasad wynikających z materialnych przepisów szczególnych, co nie może stanowić podstawy do uchylenia weryfikowanej decyzji. W ocenie Kolegium niezasadny jest również zarzut, że organ pierwszej instancji nie wprowadził do treści decyzji zapisów wskazanych w uzgadniającym postanowieniu Marszałka Województwa Dolnośląskiego, bowiem na stronie czwartej zaskarżonej decyzji w punkcie czwartym znajduje się powtórzenie zapisu zawartego w postanowieniu Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2009 r. (Nr [...]). Skarżąc się do Sądu A. K. i R. K. przedstawili argumentację zbieżną z powołaną wcześniej w uzasadnieniu odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, podkreślając ponownie, że organ odwoławczy orzekając w sprawie pominął konieczność określenia w decyzji o warunkach zabudowy zarzutów i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych w zakresie ustawowo opisanym, a ponadto nieprawidłowo dokonał recypacji wymogów określonych w uzgadniającym postanowieniu Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi wydał opisany na wstępie wyrok, w uzasadnieniu którego na wstępie zanalizował charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, podkreślając, że decyzja tego rodzaju uprawnia w granicach określonych ustawą każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak wskazał dalej Sąd, możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu zależy od dostosowania się inwestora – poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji – do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem instytucji ustalenia warunków zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art.1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ocenie Sądu organy prawidłowo określiły wymagania przestrzenne wnioskowanej zabudowy tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zbiornikiem bezodpływowym ścieków. W szczególności parametry i cechy planowanego budynku jednorodzinnego w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) zostały przyjęte w sposób zgodny z przepisami § 3-8 powoływanego wcześniej rozporządzenia, co wynika z treści analizy i tabelarycznych zestawień cech przestrzennych zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie narusza przepisu § 9 wskazywanego poprzednio aktu wykonawczego ani art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz.1589). W ocenie Sądu nie jest zasadny zawarty w skardze zarzut naruszenia w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym w tej sprawie przepis § 6 ust. 1, § 7 ust. 3 i § 8 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy zastosowaniu których dla nowej zabudowy ustala się – odpowiednio – szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość górnej kalenicy i układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Podstawą zarzutu jest twierdzenie, że uwzględnione w tych przepisach parametry nowej zabudowy powinny być określone w ścisły, konkretny sposób, a to wyklucza możliwość ustalenia ich poprzez przyjęcie wielkości dopuszczalnych, czyli z użyciem przyimka "do...". Zdaniem Sądu w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazywanego powyżej rozporządzenia brak jest podstaw do tak rygorystycznego traktowania kwestii wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca nie posługuje się bowiem żadnymi na tyle kategorycznymi sformułowaniami, że upoważniałyby do przyjęcia sugerowanej w skardze i jej uzasadnieniu interpretacji przepisów powoływanego wcześniej rozporządzenia, stosując wskazania np. wyznacza się na podstawie..., wyznacza się jako..., ustala się odpowiednio ..., dopuszcza się inne wyznaczenie... .Nie przemawiają też za tym reguły wykładni językowej i funkcjonalnej. Sąd zważył przy tym, że wskazywany w skardze jako właściwy sposób określenia parametrów architektonicznych nowej zabudowy absolutnie konkretnie rodzi niebezpieczeństwo naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów oraz ograniczania prawa do zabudowy z art. 6 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie może być postrzegany jako jedyna możliwość zapewnienia ładu przestrzennego, którego gwarancją w zamiarze ustawodawcy – mają być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. Tymi aktami – generalnym lub indywidualnym – lokalny prawodawca lub jego organ wykonawczy ustalają kryteria harmonijnego kształtowania przestrzeni. W obowiązującym stanie prawnym nieuzasadnione byłoby determinowanie w tak kategoryczny, jak wskazywany przez skarżących, sposób zamiaru potencjalnego inwestora, jeżeli w przestrzeni już zakomponowanej istnieje zabudowa o zróżnicowanych cechach czy parametrach architektonicznych. Określony w przepisach § 3 - § 8 powoływanego wcześniej rozporządzenia tryb ustalania wymagań dla nowej zabudowy, nakazujący – poprzez dokonywanie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu – uwzględnianie cech zabudowy istniejącej, wskazuje podstawę dla ustalenia wymagań, co do poszczególnych elementów architektonicznych nowej zabudowy, poprzez które ma być utrzymany ład przestrzenny. Postulowany sposób kształtowania przestrzeni można zapewnić – zdaniem Sądu – ustalając na podstawie przeprowadzonej analizy i jej wyników, poszczególne parametry i cechy architektoniczne stosując wielkości dopuszczalne (np. używając przyimka "do") lub określając wymagania alternatywnie, jeżeli znajduje to nie budzące wątpliwości uzasadnienie i potwierdzenie w wynikach analizy i nie narusza reguł w tym przedmiocie ustanowionych przez prawodawcę, tzn. mieści się w przedziale wielkości średnich lub tolerowanych jako dopuszczalne – w przypadku cech określanych liczbowo lub odpowiada cechom posiadanym przez obiekty występujące w obszarze analizowanym, jeżeli są one ustalane opisowo. W ocenie Sądu nie zasługuje również na akceptację podnoszony przez skarżących zarzut niewłaściwego potraktowania kwestii zakłóceń elektrycznych i niewłaściwej recypacji uzgadniającego postanowienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], bowiem odpowiednie klauzule zawarte w pkt 2 lit. e i w pkt 4 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji są prawidłowe i odpowiednie dla tego etapu procesu inwestorskiego. Zdaniem Sądu istotne jest również, że z przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez A. K. oraz R. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za podstawy kasacyjne wskazali: naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) poprzez błędną wykładnię tegoż przepisu, skutkiem której Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, iż w oparciu o powołany przepis § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia prawidłowe jest wyznaczenie dla nowej zabudowy szerokości elewacji fontowej poprzez określenie jedynie górnej granicy tego parametru, bez oznaczenia nawet ram przedziału, w którym winna mieścić się wielkość tego wskaźnika; naruszenie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) poprzez jego niezastosowanie, skutkiem czego Sąd I-ej instancji pominął, iż dopuszczalne jest wyznaczenie innej - niż wynikająca z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia - szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. l ww. rozporządzenia, tym samym, Sąd I-ej instancji pominął, iż zastosowanie tego przepisu pozwala na zachowanie prawa do zabudowy, wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; naruszenie § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) poprzez błędną wykładnię tego przepisu, skutkiem czego mimo jednoznacznego brzmienia tegoż przepisu, w świetle którego jeżeli wysokość, o której mowa w ust. l, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym - Sąd I-ej instancji uznał, iż możliwe jest określenie tego parametru przez wskazanie jedynie maksymalnej wielkości tego wskaźnika, a nadto wskaźnika w wysokości nie będącej średnią wysokością występującą na obszarze analizowanym; naruszenie § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), poprzez błędną wykładnię tegoż przepisu, skutkiem czego Sąd pierwszej instancji przyjął, iż prawidłowe jest określenie geometrii dachu poprzez wskazanie jedynie górnej granicy wysokości głównej kalenicy, nawet bez wskazywania przedziału wielości (w tym minimalnej wysokości), w którym wskaźnik ten winien się mieścić; naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) poprzez jego błędną interpretację, skutkiem której Sąd I-ej instancji przyjął, iż ustalenie konkretnych parametrów i wskaźników zabudowy, czy nawet przedziałów w jakich wskaźniki winny się znajdować - w oparciu o analizę dokonaną stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogranicza prawo do zabudowy; naruszenie art. 1 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie przy dokonywaniu wykładni przepisów § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), skutkiem czego Sąd I-ej instancji dopuścił de facto możliwość arbitralnego ustalenia przez Inwestora parametrów wskaźników nowej zabudowy, uznając za prawidłowe określenie jedynie górnej wielkości wskaźników, parametrów nowej zabudowy bez oznaczenia dolnej granicy wielkości tychże wskaźników; naruszenie art. 2 pkt l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) poprzez jego błędną interpretację, skutkiem której Sąd I-ej instancji przyjął, iż zapewnienie ładu przestrzennego może nastąpić w sytuacji, w której organ nie będzie zobligowany do określania w decyzji o warunkach zabudowy konkretnych parametrów, wskaźników, wielkości nowej zabudowy, naruszenie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, skutkiem czego Sąd I-ej instancji nie wyeliminował błędu organu II- ej instancji polegającego na braku uwzględnienia w decyzji organu I-ej instancji wiążących okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym orzekaniu w sprawie; w konsekwencji Sąd I-ej instancji pominął, iż z mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008r. ([...]) organ I-ej instancji był związany wskazówkami co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy; naruszenie art., 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię tegoż przepisu, skutkiem której Sąd I-ej instancji przyjął, iż zawarte w pkt 2 pkpkt e) wymagania dotyczące ochrony osób trzecich m. in. w zakresie możliwości korzystania z energii elektrycznej są wystarczające na obecnym etapie inwestycji oraz naruszenie art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię tegoż przepisu, skutkiem której Sąd I-ej instancji przyjął, iż wystarczające jest wskazanie w pkt 4 decyzji na dokonane postanowieniem z [...] lipca 2009r. nr [...] - uzgodnienie Marszałka Województwa Dolnośląskiego, wyraźnego nałożenia na Inwestora obowiązków wynikających z powyższego uzgodnienia. Na podstawie powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości po rozpoznaniu skargi w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o orzeczenie o uchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010r. ([...]) z jednoczesnym orzeczeniem o kosztach postępowania przed Sądem I instancji oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że Sąd I-ej instancji pominął, iż parametry zabudowy nie są określane i wyznaczane arbitralnie przez organ administracyjny, a są wynikiem przeprowadzonej w obszarze analizowanym - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. l - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym, w ocenie Skarżących ustalenie nawet konkretnych wskaźników, parametrów nowej zabudowy - nie ogranicza określonego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zabudowy, a służy zapewnieniu ładu przestrzennego na obszarach, na których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, w przeświadczeniu Skarżących, w oparciu o przepisy powołanego rozporządzenia możliwe byłoby także ustalenie wskaźników, parametrów zabudowy w określonych przedziałach, jednak z dokładnym określeniem ram przedziałów, a nie jak to uczynił organ pierwszej instancji - jedynie poprzez oznaczenie maksymalnej wielkości wskaźnika, bez oznaczania jego minimalnej wielkości. Określenie jedynie górnej granicy wskaźnika może powodować przyjęcie wielkości na takim poziomie, która nie będzie mieściła się w średnich wynikających z przeprowadzonej analizy. W przeświadczeniu Skarżących, w świetle § 6 ust. l powołanego rozporządzenia - szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Tym samym, w ocenie Skarżących - organ I-ej instancji był uprawniony do określenia szerokości elewacji frontowej jako przedziału wielkości: od średniej szerokości elewacji frontowej zmniejszonej o 20 % do średniej szerokości elewacji frontowej zwiększonej o 20 %. Taki przedział mieściłby się w granicach wynikających z § 6 ust. l powołanego rozporządzenia i nie powodowałby dowolności przy określaniu wielkości tego parametru przez Inwestora, jaka to dowolność może mieć miejsce przy określeniu jedynie górnej granicy parametru. Według skarżących WSA we Wrocławiu pominął, iż dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust, l powołanego rozporządzenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, w tym zawartego na k. 33 akt - wynika, iż szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym waha się w przedziale od 7 m do 50 m. Średnia tego wskaźnika (szerokość elewacji frontowej) wynosi 11,1 m. Mimo ustalenia takiej średniej, szerokości, zarówno w osnowie, jak i w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na szerokość do 13 m, przy czym w uzasadnieniu podniósł (wbrew analizie stanowiącej zał. nr 2 do decyzji), iż jest to średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w terenie zabudowanym. Wielkość ta mieści się w górnej granicy średniej tego wskaźnika zwiększonej o 20%, jednak dla skarżących nie ulega wątpliwości, iż nie jest to średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Przedstawiając te same zastrzeżenia z kolei do wysokości górnej granicy elewacji frontowej lub jej gzymsu skarżący podali, iż przez wyznaczenie jej "do 5 metrów" doszło do naruszenia § 7 ust. 3 w/w rozporządzenia, gdyż skutkuje ta okoliczność możliwością wyznaczenia wysokości np. na poziomie 2 metrów , co oznacza, że będzie odbiegała od przyjętej średniej tj. 4,2 m. Również w przypadku głównej kalenicy , skarżący podnieśli, że niezasadnie podano wielkość "do 9 metrów", podczas gdy średnia wynosi 7,6 m. W ocenie skarżących ogólnie określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Dalej, w ocenie skarżących WSA we Wrocławiu pominął okoliczność, że decyzja Prezydenta W. nr [...] z [...].09.2009r. wydana została po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek kasacyjnego orzeczenia SKO w W. z [...].04.2008r. Istotne są wskazania Kolegium a przede wszystkim to, iż sformułowana z pkt 2 lit. e decyzji ustalenia odnoszące się do ochrony przed zakłóceniami elektrycznymi nie respektują zasad delimitacyjnych a także to, iż decyzja nie recypowała uzgodnień Marszałka Województwa Dolnośląskiego, jako, że postanowienia w pkt 4 decyzji (Uzyskane uzgodnienia i opinie) nie nałożyły na inwestora żadnych obowiązków a są jedynie informacyjne. W ocenie skarżących w zaskarżonym wyroku nie została uwzględniona okoliczność, iż nadal w/w zasady nie znajdują odzwierciedlenia w decyzjach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a.. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Brak zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących przepisów postępowania oznacza tym samym, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, w tym również wyniki opracowanej analizy. Na wstępie wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza, bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zaś ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., cytowanej dalej jako: u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Nadto podkreślić należy, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Mając na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego dotyczą zarówno przepisów powołanej ustawy, jak i przepisów powołanego rozporządzenia w pierwszej kolejności dokonać należy oceny zarzutów dotyczących przepisów ustawy. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przepisów ustawy nie wskazują na art.61, który określa jakie warunki muszą łącznie być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.2 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną interpretację, skutkiem której Sąd I-ej instancji przyjął, iż zapewnienie ładu przestrzennego może nastąpić w sytuacji, w której organ nie będzie zobligowany do określania w decyzji o warunkach zabudowy konkretnych parametrów, wskaźników, wielkości nowej zabudowy został sformułowany niezgodnie z wymogami wynikającymi z art.174 pkt 1 p.p.s.a.. Zgodnie z art.174 pkt 1 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Stawiając zatem zarzut niewłaściwej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, skarżący powinien wskazać jaka powinna być prawidłowa wykładania lub jaki inny przepis powinien być zastosowany. Powołany w skardze art.2 pkt 1 ustawy zawiera definicje legalną ładu przestrzennego, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Skarżąca zarzuca błędną wykładnię tego przepisu, ale właściwie nie odnosi się do tego przepisu i nie wskazuje jaka powinna być prawidłowa wykładania tego przepisu. W analogiczny sposób należy ocenić zarzut dotyczący naruszenia art.1 ust.2 pkt 1 ustawy, który zawiera ogólną regułę, zgodnie z którą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art.6ust.2 ustawy poprzez jego błędną interpretację, skutkiem której Sąd I instancji przyjął , że ustalenie konkretnych parametrów i wskaźników zabudowy, ogranicza prawo zabudowy, należy przede wszystkim stwierdzić, że wskazany przepis zawiera w ust.2 dwa punkty. Zarówno Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku jak i skarżący w skardze kasacyjnej powołuje ogólnie art.6 ust.2, można tylko domniemywać, że przedmiotem uwagi jest art. 6 ust.2 pkt 1. Odnośnie tego przepisu ustawy zagadnieniem spornym jest sam charakter prawa zabudowy, wywodzony z prawa własności. Treść prawa własności ustawodawca wyłożył w art. 140 kodeksu cywilnego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Wymienione trzy elementy stanowią wyznaczniki granic prawa własności (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2004, s. 53). Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego ale granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Ustanowione w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Ustanowione w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jako publiczne prawo podmiotowe ustawodawca wprowadził także do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąc w art. 4 owej ustawy, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W literaturze podkreśla się, że istota publicznego prawa podmiotowego polega na możliwości żądania od organu administracji publicznej określonego zachowania i przyznaje jednostce roszczenie wobec właściwego podmiotu władzy publicznej o zagwarantowanie możliwości korzystania z przysługujących jej uprawnień (por. J. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 231). Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia 54 pkt 2 lit.e) w związku z art. 64 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię tegoż przepisu, skutkiem której Sąd I-ej instancji przyjął, iż zawarte w pkt 2 pkpkt e) wymagania dotyczące ochrony osób trzecich m. in. w zakresie możliwości korzystania z energii elektrycznej są wystarczające na obecnym etapie inwestycji należy stwierdzić, że zarzut ten jest bezzasadny. Mianowicie postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich ( wyr.NSA z 28.11.1996r., SA/Bk 1002/96 ONSA 1997, Nr 4, poz.168 ). I taki właśnie charakter informacyjny ma pkt 2 lit.e decyzji organu I instancji, w którym organ informuje, że należy przestrzegać wymagań określonych w warunkach przyłączenia do sieci energetycznej w zakresie jej zabezpieczenia przed zakłóceniami elektrycznymi ...stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego. Bezzasadny jest również kolejny zarzut dotyczący naruszenie art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię tegoż przepisu, skutkiem której Sąd I-ej instancji przyjął, iż wystarczające jest wskazanie w pkt 4 decyzji na dokonane postanowieniem z [...] lipca 2009r. nr [...] - uzgodnienie Marszałka Województwa Dolnośląskiego, wyraźnego nałożenia na Inwestora obowiązków wynikających z powyższego uzgodnienia. Wskazany pkt decyzji ma dokładnie taką treść jak powołane postanowienie z [...] lipca 2009r. nr [...], postanowienie to wydane zostało w związku z występowaniem na terenie planowanej inwestycji sieci drenarskiej, a podstawą jego wydania było prawo wodne z którego wynikają z jednej strony określone zakazy z drugiej zaś obowiązki. Źródłem tych obowiązków i podstawą dochodzenia ich wykonania są przepisy ustawy Prawo wodne, a nie decyzja o warunkach zabudowy. Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów § 6 , § 7 ust.3, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną ich wykładnię skutkiem czego Sąd I instancji przyjął, że ustalenia poczynione przez organ są prawidłowe. Odnosząc się do § 6 , który określa szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, to zgodnie z ust.1 określa się ją na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. Ust 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wynika , że najmniejsza szerokości elewacji frontowych wynosi 7 m dla zabudowy szeregowej, a największa 23 m. Średnia szerokość elewacji ustalona w analizie wynosi 13 m., a organ lokalizacyjny ustalił w decyzji do 13m. Zdaniem skarżącej prawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej powinno być dokonane w ramach oznaczonego przedziału, w którym mieści się wielkość tego wskaźnika. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej lub jej gzymsu została określona w decyzji do 5 m, podczas gdy § 7ust.3 wynika, że należało przyjąć średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, która wynosi 4,2 m ( natomiast minimalne wysokości na obszarze analizowanym wynoszą 3m, a maksymalne 9m ). Natomiast § 8 dotyczy ustaleń związanych z dachem tj geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki ) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że najniższe kalenice wynoszą 6m, a najwyższe 12. W decyzji ustalono wysokość głównej kalenicy do 9 m , określono również układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji zgodnie z którym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazywanym wyżej rozporządzeniu brak jest podstaw do tak rygorystycznego traktowania kwestii wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca nie posługuje się bowiem żadnymi na tyle kategorycznymi sformułowaniami, które upoważniałyby do przyjęcia sugerowanej w skardze i jej uzasadnieniu interpretacji przepisów powoływanego rozporządzenia, stosując wskazania np. wyznacza się na podstawie..., wyznacza się jako..., ustala się odpowiednio ..., dopuszcza się inne wyznaczenie... .Nie przemawiają też za tym reguły wykładni językowej i funkcjonalnej. Stanowisko Sądu I instancji można jeszcze dodatkowo uzasadnić wskazując, że przepisy rozporządzenia jako przepisy rangi podustawowej muszą być interpretowane w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą przecież ograniczać praw wynikających z ustawy, czy też kształtować normy zawarte w ustawie. Stąd też dokonując wykładni wskazanych przepisów rozporządzenia należy przede wszystkim zwrócić uwagę na zakres delegacji ustawowej stanowiącej podstawę wydania przedmiotowego rozporządzenia. Zgodnie z art.61 ust.6 ustawy, Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Natomiast zgodnie z ust.7 w rozporządzeniu o, którym mowa w ust.6 należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 4) geometrii dachu ( kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Z zakresu przedmiotowego delegacji ustawowej zawartej w ust.7 wynika, że Minister zobowiązany jest określić wymagania dotyczące ustalania wskazanych w pkt 1 do 4 zagadnień, a więc wskazać ich sposób ustalania. Natomiast z delegacji tej nie wynika jakie wymogi ustalania ma przyjąć Minister , jak również nie wynika w jaki sposób poczynione ustalenia mają być przedstawiane. Natomiast ustalenia te są niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.z.p., a jeśli tak to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p., zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Zaznaczyć należy, iż przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwo w zakresie wymagań co do nowej zabudowy, tj. dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, czy też innej szerokości elewacji frontowej niż określone w rozporządzeniu, ale tylko wówczas, gdy wynika to z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich. Jeżeli zatem w decyzji o warunkach zabudowy ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego podpiwniczonego ustalono obowiązująca linię nowej zabudowy, wskazano wielkość istniejącej zabudowy, określono układ połaci dachowych i kierunek głównej kalenicy oraz określono szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość głównej kalenicy poprzez wskazanie konkretnych wielkości , które nie mogą być przekroczone, to jest to wystarczający sposób. Brak określenia dolnego zakresu, a więc minimalnej szerokości elewacji frontowej, czy też minimalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też minimalnej wysokości głównej kalenicy nie stanowi ryzyka, iż cel decyzji o warunkach zabudowy zostanie zniweczony. Albowiem sam rodzaj inwestycji, którym jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego podpiwniczonego o określonej geometrii dachu, o określonym wskaźniku nowej zabudowy wskazuje, że przystępując do realizacji tej inwestycji na dalszych etapach, gdyby ewentualnie pojawiła się taka konieczność dolne zakresy mogą być ustalone w oparciu o rodzaj i charakter inwestycji, która ma być realizowana. W tym stanie rzeczy dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny decyzji o warunkach zabudowy nie można uznać za wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności tej decyzji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.