I OSK 766/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 804/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 804/10, po rozpatrzeniu skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., po rozpoznaniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] o odmowie przyznania J. K. zasiłku celowego specjalnego w miesiącu kwietniu 2010 r. na pokrycie kosztów związanych z zakupem leków i innych celów wyszczególnionych w złożonym wniosku. Organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego specjalnego z uwagi na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje. Organ również wskazał, że dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. K. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu wyjaśnił, że nie ma za co żyć, bo wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego ograniczają lub pozbawiają go środków na żywność. W miesiącu marcu 2010 r. dochód odwołującego się wyniósł [...] zł, a wydatki [...] zł. W ocenie odwołującego się za przyznaniem wnioskowanej pomocy stronie przemawiają przesłanki zdrowotne (I grupa inwalidzka) i materialne (wyjątkowo trudna sytuacja finansowa). Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Przywołał treść art. 39 i 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ II instancji wskazał, że sytuacja materialna i bytowa odwołującego się jest trudna, niemniej jednak organ I instancji podejmując taką decyzję poza trudną sytuacją materialną strony musiał uwzględnić również fakt, że środki finansowe, jakie posiada, są ograniczone i należy je tak rozdysponować, aby nie pozbawić pomocy innych osób ubiegających się o pomoc i udzielić im tej pomocy chociażby w minimalnym zakresie. Odwołujący się uzyskuje dochód w postaci renty inwalidzkiej w wysokości [...] zł. Tymczasem zasiłki celowe kierowane są przede wszystkim do osób i rodzin bez żadnego źródła dochodu, bądź o minimalnym dochodzie z przeznaczeniem na dożywianie. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę z jednej strony fakt, że jest to świadczenie o charakterze nieobowiązkowym, a z drugiej wielkość środków finansowych pozostających w dyspozycji organu I instancji oraz ilość osób ubiegających się o świadczenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że posiadane środki nie zabezpieczają potrzeb wszystkich osób wymagających pomocy. Organ II instancji zawarł szczegółowe zestawienie wysokości posiadanych przez organ I instancji środków finansowych i ilości osób objętych pomocą. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. K. Strona skarżąca wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. W miesiącu marcu 2010 r., po dokonaniu koniecznych opłat i wydatków, na żywność pozostała mu do dyspozycji kwota 75 zł. Za przyznaniem skarżącemu wnioskowanej pomocy przemawia z jednej strony jego trudna sytuacja materialna, a z drugiej jego sytuacja zdrowotna. Decyzja organu II instancji, zdaniem skarżącego, jest wzajemnie sprzeczna. Organ bowiem w jednym miejscu pisze, że sytuacja materialna i bytowa strony jest trudna, że potrzebuje on pomocy, z drugiej natomiast strony organ wykluczył skarżącego z grupy osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej. Akcentowanie dochodu skarżącego jest niestosowne. Organy odmówiły skarżącemu przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 804/10 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że w ocenie składu orzekającego organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Sąd przytoczył brzmienie art. 39 i 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i wyjaśnił, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Decyzja w sprawie zasiłku celowego wydawana jest w granicach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Sąd I instancji podkreślił, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez organ pomocy społecznej środkami pieniężnymi. Przenosząc uwagi ogólne na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, z uwagi na stan zdrowia nie pracuje. Osiąga dochód w wysokości [...] zł miesięcznie. Wysokość dochodu skarżącego przekracza zatem kryterium dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. W tej sytuacji, organy orzekające prawidłowo do stanu faktycznego sprawy zastosowały przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej regulujący instytucję specjalnego zasiłku celowego. Skład orzekający po analizie dokumentów załączonych do akt administracyjnych stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji ustaliły stan faktyczny w sposób bezsporny, co znajduje swoje odzwierciedlenie w dokumentach dołączonych do akt administracyjnych i uzasadnieniu kwestionowanych decyzji. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego jest trudna. Tym niemniej uwadze organów, jak i składu orzekającego nie mógł umknąć fakt, że skarżący ma stałe dochody w wysokości przekraczającej ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że możliwości finansowe organów pomocy społecznej są ograniczone. Potwierdza to zestawienie zawarte w treści decyzji organu II instancji. Organ ten wprost wskazał, że organ I instancji w roku 2010 na realizację świadczeń finansowych z zakresu zadań własnych gminy, w zakresie zasiłków celowych, miał do dyspozycji kwotę 224.114,28 zł. Pomocą w postaci zasiłku celowego objęto 687 osób a średnia kwota zasiłku celowego wyniosła 206,61 zł. Uwzględniając fakt i wysokość dochodu skarżącego oraz jego sytuację zdrowotną, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej, Sąd stwierdził, że odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego nie przekracza granic tzw. "uznania administracyjnego". Sąd I instancji podkreślił, że z analizy akt sprawy wynika, że obciążenia finansowe występujące w marcu 2010 r., które podał skarżący, nie wynikały z nieprzewidzianej i nieprzewidywalnej sytuacji. Wręcz przeciwnie, termin płatności wskazanych opłat jest powszechnie znany. Ustosunkowując się do argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego, nie negując niewątpliwie trudnej sytuacji strony, Sąd stwierdził, że nie może ona odnieść zamierzonego skutku wobec przyjętych w ustawie o pomocy społecznej zasad przyznawania specjalnego zasiłku celowego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł J. K. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną wykładnię sformułowania "szczególnie uzasadnionego przypadku", a w konsekwencji brak rozważenia sytuacji życiowej J. K., która zgodnie z postanowieniami przedmiotowego przepisu powinna abstrahować od kwestii uzyskiwanego przez skarżącego dochodu. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które opisywały jej trudną sytuację życiową, zdrowotną oraz materialną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jego sytuacja majątkowa jest na tyle zła, że uzasadnia przyznanie mu zasiłku celowego, bowiem wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego uniemożliwiają mu zaspokojenie podstawowych potrzeb żywieniowych oraz zakupu niezbędnych lekarstw. Pomoc społeczna, zgodnie z jej założeniami, powinna wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Brak środków na zakup leków pozbawia go godności i uniemożliwia egzystencję chociażby na minimalnych poziomie. W ocenie skarżącego kasacyjnie pracownik organu pomocy społecznej dokonując całkowicie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy oraz możliwości finansowych skarżącego, pozbawił go pomocy i środków, które ze względu na jego stan zdrowia były niezbędne. W ocenie skarżącego kasacyjnie dowolność postępowania administracyjnego nie została dostrzeżona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Pomimo oczywistej dla skarżącego kasacyjnie okoliczności, że jego dochody nie pozwalają na zaspokajanie podstawowych potrzeb, w szczególności związanych z leczeniem, Sąd I Instancji poczynił odmienne ustalenia, dokonując błędnej wykładni art. 41 ustawy o pomocy społecznej i dlatego złożona skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje w ocenie jej autora na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W złożonej skardze kasacyjnej orzeczeniu Sądu I instancji został postawiony tylko jeden zarzut, a mianowicie zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 41 ustawy o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) poprzez błędną wykładnię sformułowania "szczególnie uzasadnionego przypadku", a w konsekwencji brak rozważenia sytuacji życiowej J. K., które zgodnie z postanowieniami przedmiotowego przepisu powinno abstrahować od kwestii uzyskiwanego przez skarżącego dochodu. Zarzut ten i jego uzasadnienie uznać należy za całkowicie chybione. Przyznanie świadczenia o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (zasiłku celowego) oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza pewną swobodę organu w podejmowaniu decyzji w tym przedmiocie. Podejmowanie decyzji na zasadzie uznania wymaga jednak uzasadnienia racjonalnymi argumentami znajdującymi potwierdzenie w faktach, których ocena rodzi możliwość podjęcia rozstrzygnięcia o treści mieszczącej się w granicach swoistego luzu decyzyjnego. Wskazać należy, że zakres pomocy udzielonej w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej uzależniony jest nie tylko od potrzeb uprawnionego ale i od realnych możliwości podmiotów, które pomoc świadczą. Przy podejmowaniu decyzji w tej materii ważyć więc należy z jednej strony słuszny interes obywatela, z drugiej zaś interes społeczny determinowany zakresem posiadanych uprawnień i środków. Ograniczone możliwości finansowe budżetu Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej są natomiast faktem powszechnie wiadomym. W okolicznościach przedmiotowej sprawy uzyskiwany przez skarżącego dochód przekraczał kryterium dochodowe, które w dniu wydania kwestionowanych decyzji wynosiło 477 zł. Dlatego też wniosek skarżącego dotyczący przyznania pomocy finansowej mógł być rozpatrzony wyłącznie na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przepis ten stwarza zatem organowi pomocy społecznej możliwość (nie obowiązek) przyznania osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe m.in. specjalnego zasiłku celowego. Istota pomocy, o jakiej mowa w powyższym przepisie sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Wyjątkowość przyznania tego świadczenia jest uzasadniona przede wszystkim tym, że osoby ją otrzymujące co do zasady nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania takiej pomocy. Ich sytuacja materialna jest bowiem na tyle dobra, że powinny one samodzielnie przezwyciężyć zaistniałe trudności. Przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Dlatego też w każdej z takich spraw organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być zatem traktowane jako szczególna, wyjątkowa pomoc o charakterze doraźnym, zazwyczaj jednorazowa, ukierunkowana na realizację konkretnego celu. W rozpatrywanej sprawie prawidłowo organy uznały, że w sytuacji, w której szczupłość środków finansowych przeznaczonych na pokrycie potrzeb osób, których dochody nie przekraczają kryterium dochodowego, nie pozwala na przyznanie tej pomocy wszystkim osobom potrzebującym, to jest to podstawą do odmowy przyznania skarżącemu, którego dochody przekraczają kryterium dochodowe, pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego. Podkreślić należy, że zasiłek celowy specjalny ma charakter wyjątkowy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że rozpatrując wniosek skarżącego organy orzekające prawidłowo ustaliły jego sytuację materialną, życiową i zdrowotną oraz zgłoszone potrzeby życiowe pod kątem przesłanek określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, a z drugiej strony możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zgodnie z wolą ustawodawcy ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody, który w rozpatrywanej sprawie został zachowany. Trzeba mieć na względzie, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego powoduje, co podnosiły zarówno organy orzekające, jak i Sąd I instancji, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. Istotnym bowiem w tej sprawie jest fakt, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do samodzielnego podejmowania działań zmierzających do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej zostać przyznana pomoc społeczna w określonej postaci, jednakże jedynie w zakresie określonym limitowanymi środkami pieniężnymi przekazywany przez Państwo na ten cel. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że w niniejszej sprawie zachowane zostały zasady pomocy społecznej określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Dodać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 tej ustawy. Stosownie do § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.