I SA/Wa 1271/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Daniela Kozłowska Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uchylającą decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i orzekającą o odmowie przyznania świadczenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent W. we wznowionym postępowaniu uchylił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie przyznania F. K. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i odmówił przyznania świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przed wydaniem decyzji o przyznaniu zasiłku F. K., o czym w dniu wydawania decyzji organ nie wiedział była uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, a zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła F. K. podnosząc, iż skoro zgodnie z treścią art. 158 ustawy o pomocy społecznej dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w domu pomocy społecznej skierowanym do niego przed dniem 1 stycznia 2004 r. to jest ona uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło iż ustalenie, że dana osoba ma uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego przesądza o odmowie przyznania tej osobie zasiłku pielęgnacyjnego, a z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że skarżąca posiada uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem organu kwestia faktycznego wypłacania bądź nie dodatku pielęgnacyjnego pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy, zaś ani organ I instancji ani Kolegium nie są organami właściwymi do ustalenia prawa do dodatku pielęgnacyjnego, gdyż tym organem jest organ rentowy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła F. K. zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 16 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 75 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i art. 158 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a w uzasadnieniu skargi podniosła, że nie ma do niej zastosowania negatywna przesłanka z art.16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż ponosi odpłatność z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej, w związku z czym przysługuje jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca ponadto podniosła, że nie jest osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego, a o jej uprawnieniu do tego dodatku nie może przesądzać pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na które powołuje się organ w uzasadnieniu swojej decyzji, tym bardziej, że nie wynika z niego by wydana została decyzja ustalająca jej uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego ani jaka jest podstawa do jego nie wypłacania. Organ nie zbadał również, czy skarżąca do Domu Pomocy Społecznej skierowana została przed dniem 1 stycznia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte z urzędu i dotyczyło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2008 r. przyznającą skarżącej świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia [...] listopada 2008 r. bezterminowo. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 3,ust. 5 oraz ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przysługuje on osobie, która ukończyła 75 lat. Nie przysługuje on jednak osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie oraz osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ jest ona uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, czyli zachodzi sytuacja określona w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączająca prawo skarżącej do tego świadczenia. W świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych takie stanowisko organów należy uznać za co najmniej przedwczesne i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym. Zgodnie z obecną treścią art. 75 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia z zastrzeżeniem ust. 4, który stanowi, że osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba, że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Z dniem 1 maja 2004 r. wszedł w życie art. 139 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. Nr 115, poz. 728 ze zm.) zmieniającej brzmienie art. 75 ust. 4 - z placówek, o których mowa w omawianym przepisie wyłączono wówczas domy pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 158 ustawy o pomocy społecznej dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobom przebywającym w domu pomocy społecznej, skierowanym tam przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba, że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy podkreślić przede wszystkim należy, że poza kognicją Sądu pozostaje możliwość kontroli prawidłowości decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznającej dodatek pielęgnacyjny jak i decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty (których poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii brak jest w aktach administracyjnych). Pomijając zatem ocenę poprawności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę, że decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego orzekała o uprawnieniu do tego dodatku na datę jej wydania. Tymczasem przepisy regulujące to uprawnienie ulegały zmianom. Najpierw wszedł w życie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał, że wstrzymał wypłatę dodatku pielęgnacyjnego z powodu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej. Organy zaś nie wyjaśniły kwestii od jakiej daty wypłata dodatku została wstrzymana. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 103-105 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. zawieszenie prawa do świadczenia będące podstawą wstrzymania jego wypłaty (art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) nie ma zastosowania do dodatku pielęgnacyjnego. Wstrzymanie wypłaty dodatku mogło więc nastąpić jedynie, gdyby prawo do dodatku ustało lub nie istniało (art. 134 ust. 1 pkt 4 tej ustawy), gdyż inne przyczyny z ust. 1 art. 134 nie miały w tym przypadku zastosowania. W tej sytuacji ustalając prawo skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego organy orzekające stosując normę kolizyjną art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinny były przede wszystkim w sposób niewątpliwy ustalić czy aktualne uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego nadal istnieje. W szczególności organy orzekające winne były dokonać oceny wpływu na uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, przedstawione powyżej zmiany stanu prawnego oraz faktu wstrzymania wypłaty tego dodatku. Jak wynika bowiem z art. 134 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 z ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje na podstawie decyzji, a w niniejszej sprawie brak jest takiej decyzji. Decyzja taka winna wskazywać przyczynę wstrzymania wypłaty świadczenia. Podkreślić przy tym należy, że jeśli po uzupełnieniu w tym zakresie materiału dowodowego okazałoby się, że przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego było ustanie do niego prawa lub fakt, że prawo do dodatku w ogóle nie istniało, to nie sposób byłoby uznać, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, mimo wydania decyzji o jego przyznaniu. Oznacza to, że rozpatrując niniejszą sprawę organy orzekające ustaliły tylko fakt przyznania skarżącej uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego, pominęły natomiast w całości ustalenie, czy uprawnienie to w dalszym ciągu istnieje. O fakcie tym nie może bowiem świadczyć wyłącznie informacja, że wypłata tego świadczenia została wstrzymana. Na brak uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego w chwili obecnej może także wskazywać treść art. 158 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w ponadgminnym domu pomocy społecznej skierowanym do domu pomocy społecznej przed 1 stycznia 2004 r. chyba, że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Jak zaś wynika z akt sprawy skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. zatem na mocy tego przepisu (o ile nie przebywa poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu) została ona z mocy ustawy pozbawiona prawa do dodatku pielęgnacyjnego. W takim zaś przypadku brak jest w ocenie Sądu orzekającego podstaw prawnych, aby organy orzekające bez wnikliwej i dogłębnej analizy konkretnej sytuacji prawnej w każdej indywidualnej sprawie powoływały się na przepis art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako podstawę odmowy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania dotyczącego ustalenia prawa skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sad uznał, że organy nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie zebrały, i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadle decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 ,77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności związanych z możliwością ustania prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę we wznowionym postępowaniu zasadności wniosku skarżącej i prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ I instancji dołączy do akt sprawy potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji, która będzie potwierdzała fakt oraz datę przyznania skarżącej uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego oraz decyzję o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej. Ponadto organ ustali czy została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego dla skarżącej, a jeśli tak to kiedy i z jakiej przyczyny wypłata ta została wstrzymana. Organ weźmie również pod uwagę treść pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010 r. (złożonego do akt sprawy przez skarżącą), z którego wynika, iż skarżąca nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Na tej podstawie organ dokona oceny, czy okoliczności te mogą świadczyć o ustaniu bądź nieistnieniu prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. W przypadku gdyby okazało się, że wstrzymanie dodatku pielęgnacyjnego miało jedynie charakter faktyczny, a decyzja w tym zakresie nie została wydana, organ orzekający o zasiłku pielęgnacyjnym będzie zobowiązany we własnym zakresie ustalić, co wynika z obecnego stanu prawnego i faktu wstrzymania wypłaty dodatku dla uprawnienia skarżącej do dodatku, czyli dokona na gruncie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oceny, czy obecnie zachodzi negatywna przesłanka do ustalenia prawa skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego mając na względzie treść art. 134 ust.1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.