II OSK 15/11

Dnia 20 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Firmy [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 260/10 w sprawie ze skargi Firmy [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Firmy [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę "[...]" Spółki z o. o. w K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2009 r. J. W. wystąpił o pozwolenie na rozbudowę budynku handlowo – usługowo - produkcyjnego o pomieszczenie magazynowe i wiatę gospodarczą na działce nr [...] obr. [...] w J. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia projektu, a następnie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. W piśmie z dnia 16 lipca 2009 r. "[...]" wniosła o wydanie decyzji odmownej, stwierdzając, że rozbudowa spowoduje ograniczenie istniejących miejsc parkingowych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Starosta Jasielski zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. W. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2009 r., wydaną na skutek złożenia przez Spółkę odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na rozbieżność pomiędzy treścią kontrolowanej decyzji, a wnioskiem wszczynającym postępowanie. Pismem z dnia 15 października 2009 r. J. W. sprecyzował treść wniosku o wydanie pozwolenia jako "na rozbudowę budynku- piekarni, o pomieszczenie magazynowe i wiatę gospodarczą na działce nr ew. [...] w J., obr. [...]". Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta Jasielski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, obejmującą rozbudowę budynku produkcyjnego - piekarni o pomieszczenie magazynowe o powierzchni użytkowej 7,50 m2 oraz wiatę gospodarczą o pow. 12,90 m2 na działce nr [...] w J. w odległości 6 m od granicy z działką Spółki. Na skutek wniesienia odwołania przez Spółkę "[...]", decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 5 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja polega na wzniesieniu pomieszczenia magazynowego z otworem okiennym i jest zlokalizowana w odległości 6 m od sąsiedniej działki nr [...], co jest zgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. - zwanego dalej rozporządzeniem). Działka posiada dostęp do drogi publicznej. Spełniono tym samym wszelkie warunki, o których mowa w art. 35 ust. 1 i art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, a zatem nie można było inwestorowi odmówić wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził też, iż z żadnego przepisu nie wynika nakaz ustalania i przeliczania "stosownie do potrzeb" wymaganej liczby miejsc parkingowych. W ocenie organu planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Jasła dla obszaru Śródmieście, uchwalonego przez Radę Miejską Jasła uchwałą z dnia 29 września 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Podkarp. Nr 12, poz. 124 - zwaną dalej miejscowym planem miasta Jasła). Zdaniem organu wskazane przez Spółkę regulacje prawa miejscowego dotyczące parkingów stanowią wyłącznie sygnał dla inwestorów, że w przestrzeni publicznej Rada Miejska nie przewidziała miejsc postojowych, przerzucając ewentualne utrudnienia w ruchu na potencjalnych inwestorów. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zostały prawidłowo ustalone strony postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Odmowa udzielenia pozwolenia na budowę naruszałaby zaś art. 4, art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 4 tej ustawy. Skargę na powyższą decyzję złożyła "[...]" Spółka z o.o. w K. (zwana dalej skarżącą Spółką) wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez pominięcie postanowień planu miejscowego; 2. § 18 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z miejscowym planem miasta Jasła poprzez dopuszczenie pominięcia wyliczenia niezbędnych miejsc parkingowych; 3. art. 77 k.p.a. poprzez niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie liczby miejsc parkingowych; 4. art. 107 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niedoręczenie decyzji wszystkim właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji; 5. art. 8 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do argumentów przedstawionych we wniesionym odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając powyższą skargę, uznał ją za nieuzasadnioną. Wskazując na przepis art. 28 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, Sąd podkreślił, że ust. 2 stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji pojęcia strony zawartej w art. 28 k.p.a. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno- budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Definicję "obszaru oddziaływania obiektu" zawiera przepis art. 3 ust. 20 ww. ustawy. Dla ustalenia "obszaru" konieczne jest sięgnięcie do szczegółowych przepisów prawnych, w tym norm techniczno - budowlanych. Pojęcie to, zdaniem Sądu, będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wokół projektowanego obiektu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiot postępowania wyznaczył doprecyzowany wniosek, który dotyczył pozwolenia na budowę- rozbudowę budynku produkcyjnego - piekarni o pomieszczenie magazynowe o pow. 7,50 m2 oraz wiatę gospodarczą o pow. 12,90 m2 na działce nr [...] w J. Wniosek ten nie obejmuje miejsc parkingowych, które w zależności od ich liczby mogą być realizowane w formie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego). Zatem tak wskazana inwestycja wyznaczyła obszar oddziaływania obiektu, a więc przesądziła o kręgu stron postępowania i potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Jak podkreślił Sąd planowany magazyn i wiata sytuowane będą w odległości 6 m od granicy działki nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki. Z kolei w myśl warunków technicznych, minimalna odległość dla budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi (a więc magazynu) od granicy działki wynosi 4 m (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Zachowanie przez inwestora takiej odległości oznacza zdaniem Sądu pierwszej instancji, że teren działki sąsiedniej nie jest objęty obszarem oddziaływania obiektu (argument a contrario z § 12 ust. 4 "Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane"). Jeśli chodzi natomiast o wiatę, to rozporządzenie w ocenie Sądu nie zawiera bardziej restrykcyjnej normy odległościowej niż dla budynku. Z tych też przyczyn działka nr [...], będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki, nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, co oznacza, że Spółka nie ma interesu prawnego w tej sprawie. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, kwestia braku interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego odwołanie winna stanowić w pierwszej kolejności przedmiot badania organu odwoławczego. Sąd podkreślił, że w przypadku ustalenia w toku postępowania odwoławczego nieposiadania interesu prawnego przez podmiot odwołujący się, postępowanie winno być zakończone decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tymczasem w sprawie Wojewoda rozpoznał odwołanie, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uwagi na treść rozstrzygnięcia, naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie miało wypływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania obliguje Sąd do uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). "Sprawę" wyznaczył wniosek J. W. o udzielenie pozwolenia na rozbudowę. Pozwolenie takie zostało udzielone decyzją organu I instancji i decyzja ta, zarówno przy decyzji merytorycznej Wojewody, jak i przy decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, ma przymiot ostateczności. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" Spółka z o.o. w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i pominięcie, zalegającej w aktach sprawy opinii Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starostwa Powiatowego w Jaśle (pismo z dnia 30 czerwca 2009 r. znak: [...]) dotyczącej zaznaczonego w projekcie budowlanym rozmieszczenia planowanych miejsc parkingowych wraz z ich wymiarami, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie art. 3 § 1 p.p.s.a. i pominięcie znaczenia dla dalszej realizacji projektowanej inwestycji zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego decyzją o pozwoleniu na budowę w myśl art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie art. 3 § 1 p.p.s.a. i wskutek tego brak zastosowania w sprawie przepisu art. 33 ust. 1 zd. 1 Prawa budowlanego, skutkujące przyjęciem przez Sąd, iż ujęcie w projekcie budowlanym inwestycji podlegającej jedynie wymogowi zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, nie podlega regulacjom dotyczącym inwestycji wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę, wskutek czego doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez odmowę uznania skarżącej Spółki za stronę przedmiotowego postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stwierdzić trzeba, iż rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji ograniczyło się do przesądzenia, że skarżąca Spółka nie mogła być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, bowiem działka, której jest użytkownikiem wieczystym nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. Wobec tego ustalenia Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli skarżonej decyzji w zakresie dotyczącym innych kwestii, niż interes prawny strony wnoszącej skargę. Taki zakres rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji wyznaczył również ramy postępowania kasacyjnego, którego kontrola mogła sprowadzać się jedynie do oceny powyższej kwestii. Zasadnie strona wnosząca skargę kasacyjną poddała w wątpliwość ocenę Sądu o braku po stronie Spółki przymiotu strony niniejszego postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., co trafnie podkreślono w skarżonym wyroku. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść, bowiem określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art. 28 k.p.a., tyle że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy przy tym interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. W warunkach niniejszej sprawy strona skarżąca słusznie podniosła w skardze kasacyjnej, że odmowa przyznania jej statusu strony w rozpoznawanej sprawie nastąpiła z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wbrew, bowiem wywodom zawartym w skarżonym wyroku ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, do której nawiązuje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie daje podstaw do przyjęcia, iż krąg stron w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę należy uzależnić wyłącznie od zachowania odległości dotyczących sytuowania planowanej inwestycji, a wskazanych w rozporządzeniu określającym warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W definicji tej, bowiem jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przytoczone przez Sąd przepisy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu np. ochrony środowiska. W rozpoznawanej sprawie organy administracji ustaliły, iż nieruchomość strony skarżącej leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Natomiast Sąd pierwszej instancji dokonał odmiennego ustalenia, ograniczając się przy tym wyłącznie do stwierdzenia, że przyczyną, dla której należy przyjąć, iż działka skarżącej Spółki leży poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji był fakt zachowania przez inwestora przepisów określających usytuowanie planowanej inwestycji. Zauważyć należało, a co zdaje się pomijać w swoich rozważaniach ten Sąd, że obszar oddziaływania obiektu wyznaczony przez organ I instancji nie zamykał się jedynie do działki inwestora, ale dotyczył również działki sąsiedniej, będącej w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, tj. działki nr [...]. Ustalenia te zostały zaakceptowane przez organ odwoławczy. Organy obu instancji wskazywały na projektowane miejsca parkingowe, których lokalizacja została przewidziana w projekcie budowlanym, w części dotyczącej projektu zagospodarowania działki. Sąd natomiast poddał w wątpliwość obszar oddziaływania inwestycji ustalony przez organy, opierając swoje ustalenia jedynie na wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, przy pominięciu załączonej przez inwestora dokumentacji, podkreślając, że nie obejmuje tenże wniosek miejsc parkingowych, zaś sama odległości rozbudowanego budynku spełnia przepisy techniczno- budowlane. Słusznie, więc zwraca uwagę autor kasacji, że ustalenia przyjęte w skarżonym wyroku w żaden sposób nie nawiązują do złożonego razem z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę projektu budowlanego, a poniekąd abstrahują od jego treści. Usytuowanie, bowiem miejsc parkingowych zostało przewidziane w projekcie zagospodarowania działki. Co prawda w projekcie tym wskazano, że te miejsca zostały przewidziane "do zgłoszenia w II etapie", jednakże z wniosku inwestora nie wynika, aby planowana inwestycja została podzielona na etapy, o jakich stanowi art. 33 Prawa budowlanego. Zakwestionowanie, zatem przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organów administracyjnych odnośnie zakresu analizowanego obszaru oddziaływania wobec nieuwzględnienia powyższych kwestii należało uznać za wadliwe. Powyższe uchybienie świadczyło o zasadności przedstawionych w kasacji zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz wniosków z niego wyprowadzonych odnośnie kręgu stron postępowania administracyjnego. Ponowna analiza w tym zakresie będzie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który uwzględniając powyższe wskazania, powtórnie rozpozna sprawę. Odnośnie przedstawionych w kasacji zarzutów dotyczących naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, uznać należało, iż ich ocena na tym etapie postępowania i wobec powyżej stwierdzonych nieprawidłowości byłaby przedwczesna. Ze wskazanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.