II OSK 2406/11

Dnia 11 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 926/10 w sprawie ze skargi M. W. i M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 2406 / 11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg M. W. i M. S. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi Miastu Stołecznemu Warszawa pozwolenia na budowę pływalni, hali sportowej wraz z parkingiem podziemnym, infrastrukturą i odcinkiem sieci sanitarnej na części działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. W. oraz części działek nr [...] i nr [...] obr. [...] przy ul. O. w Warszawie. Po rozpatrzeniu, wniesionych od powyższej decyzji odwołań B. i T. T., M. S., M. W., M. J. oraz M. G. – W., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia2010 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości skarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody, organ I instancji winien na podstawie przedłożonej przez inwestora dokumentacji wyznaczyć obszar oddziaływania projektowanej inwestycji i na jego podstawie ustalić strony postępowania. Z decyzji organu I instancji wynika, iż obszar ten został wyznaczony wyłącznie na działkach objętych wnioskiem inwestora, co oznacza, że wyłącznie on jest jego stroną. W ocenie Wojewody, organ ten nie podał jednak podstaw do takiego wyznaczenia obszaru oddziaływania, ani nie odniósł się do wpływu, jaki na działki sąsiednie będzie miało zlokalizowanie ciągu ekranów akustycznych po wschodniej stronie działki inwestora. Do dokumentacji projektowej nie został załączony również raport oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. Ponadto Wojewoda stwierdził, iż zgodnie z § 9 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na całym terenie obowiązywania planu ogrodzenia należy lokalizować w liniach rozgraniczających ulic i działek do wysokości 2,2 m bez ostrych krawędzi górnych. Tymczasem wysokość projektowanych ekranów akustycznych, przebiegających w bezpośredniej styczności z istniejącym ogrodzeniem, wynosi 3,5 m. W ocenie organu odwoławczego dla projektowanej inwestycji nie została prawidłowo sporządzona analiza przesłaniania i nasłonecznienia, do projektu budowlanego nie załączono analizy obrazującej wpływ zlokalizowania ciągu ekranów akustycznych o wysokości 3,5 m w niewielkiej odległości od sąsiednich działek oraz znajdujących się na nich budynków mieszkalnych. Nadto organ odwoławczy wskazał na to, że z analizy dokumentacji projektowej wynika, iż w odległości od 2,5 do 4 metrów od projektowanego boiska do siatkówki zlokalizowane będzie 19 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, co stanowi naruszenie § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda nie znalazł również podstaw do nadania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji klauzuli natychmiastowej wykonalności. Za bezzasadne uznał natomiast Wojewoda Mazowiecki zarzuty dotyczące niezgodności projektowanej inwestycji z funkcją, jaką powinna spełniać zabudowa na terenach oznaczonych symbolem OU. Funkcją wiodącą działki inwestora jest funkcja usług oświatowych, w związku z czym projektowana hala sportowa z pływalnią oraz infrastrukturą sportową, stanowiącą uzupełnienia dla istniejącego na dz. nr ew. [...] terenu zespołu szkół nr [...], będzie zgodna z przeznaczeniem terenu. Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem strony skarżącej jedyną stroną tego postępowania jest inwestor, zaś rozpoznanie odwołania nastąpiło z naruszeniem art. 134 K.p.a. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), po uwzględnieniu w całości skargi Miasta Stołecznego Warszawy uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia2010 r. i umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda po ponownej analizie materiału dowodowego uznał, iż obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza granice działki, na której ma być prowadzona. Projektowany budynek zlokalizowany jest w odległości 12 m od granicy działki własnej oraz około 20 m od zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich, co jest zgodne z § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, z opinii rzeczoznawców wynika, że projektowany ekran akustyczny nie powoduje zacienienia. Brak jest również ograniczeń nasłonecznienia ze strony projektowanych obiektów budowlanych. Poza tym do projektowanych ekranów, jako obiektów budowlanych realizowanych niezależnie od istniejącego ogrodzenia, nie można zastosować § 9 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającego ustalenia dotyczące lokalizowania oraz parametrów ogrodzeń. Na podstawie "Oceny wpływu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie pływalni, hali sportowej (...)" organ odwoławczy uznał również, że planowane przedsięwzięcie nie pogorszy stanu istniejącego środowiska, zaś działki stanowiące własność M. W., M. J., M. G. – W., B. i T. T. oraz M. S. nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a więc nie są oni stronami niniejszego postępowania. Skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. złożyli M. W. oraz M. S., wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie: - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skarżący nie są stronami postępowania; - art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie; - § 3 ust. 1 pkt 35, § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b i § 5 pkt 2 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2009 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu wskazane normy nie mają zastosowania, - naruszenie przepisu § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu wskazane w nich normy nie zostały naruszone, co jest sprzeczne ze stwierdzeniem Wojewody zawartym w decyzji tegoż organu z dnia [...] stycznia2010 r. - art. 7 i art. 77 § 1 i 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające omówienie podstaw faktycznych decyzji; - art. 108 K.p.a. poprzez uznanie, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy było uzasadnione i nie naruszało prawa; - art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez wydanie decyzji, uwzględniającej skargę złożoną przez podmiot nieuprawniony do jej złożenia. W odpowiedzi na złożone skargi Wojewoda Mazowiecki wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 6 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie Miasto Stołeczne Warszawa. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż dopuścił do udziału w sprawie Miasto Stołeczne Warszawa, ponieważ strona ta posiada legitymację procesową do udziału w sprawie sądowej, która została zainicjowana przez nią w wyniku złożonej skargi na decyzję z dnia 28 stycznia 2010 r. wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Okoliczność ta nie przesądza tego, czy Miasto mogło złożyć skutecznie skargę na tę decyzję, skoro Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję, działając jako organ I instancji ani tego, czy organ ten miał obowiązek wyłączenia się z postępowania. W ocenie Sądu okoliczności te mogą być przedmiotem rozpoznania skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję z dnia 28 stycznia 2010 r., która to skarga na obecnym etapie postępowania sądowego nie podlega ocenie Sądu. Nadto Sąd stwierdził też, iż nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Miasta o odroczenie terminu rozprawy, ponieważ strona miała ustanowionych trzech pełnomocników, a wskazana we wniosku o odroczenie okoliczność dotyczyła wyłączenie jednego z nich i nie zachodziła potrzeba osobistego udziału tego pełnomocnika. Odnosząc się do meritum sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu Wojewoda Mazowiecki prawidłowo dokonał ustaleń co do projektowanych budynków oraz zbadał ich wpływ na zagospodarowanie sąsiednich działek, zasadnie stwierdzając, że ich usytuowanie nie narusza postanowień § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, natomiast w odniesieniu do projektowanych ekranów akustycznych Wojewoda takich ustaleń nie przeprowadził. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może potencjalnie oddziaływać ujemnie na sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Dlatego też zadaniem organu wydającego pozwolenie na budowę jest ustalenie, czy zamierzenie inwestora może wpłynąć na mające umocowanie w jakimkolwiek przepisie prawa uprawnienia właścicieli innych nieruchomości, którzy musieliby na skutek inwestycji ograniczyć możliwość wykonywania swojego prawa własności związanego z istniejącym lub potencjalnym sposobem zagospodarowania swojej nieruchomości. Jeżeli zatem, tak jak w tej sprawie, skarżący wywodzą swój interes prawny z możliwości powstania ograniczeń na ich działkach sąsiadujących ze składającą się z wielu obiektów budowlanych inwestycją, to nie ma podstaw do tego, aby pominąć badanie interesu prawnego skarżących w postępowaniu toczącym się z ich udziałem. Skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak jest w przedmiotowej sprawie analizy, która uprawniałaby do stwierdzenia, że projektowane ekrany akustyczne nie mają żadnego wpływu na ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek, w tym m.in. działek nr [...], [...], [...], [...], [...] należących do skarżących. Jak wynika z akt sprawy projektowane ekrany akustyczne będą usytuowane w części na granicy lub w niewielkiej odległości od działek objętych inwestycją. Nie można zaś bez szczegółowych wyjaśnień kwestii objętych wątpliwościami organu II instancji, zawartych w uzasadnieniu decyzji uchylającej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, w tym kwestii ciągu ekranów, twierdzić, że usytuowane w niewielkiej odległości od granicy działek należących do skarżących, ekrany o wysokości ponad 3 m nie mogą wpłynąć na ograniczenie zagospodarowania tychże działek. Wojewoda Mazowiecki w swoich ustaleniach pominął zatem okoliczność, która ma wpływ na prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości skarżących, a co za tym idzie, na ustalenie interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości. Brak takich ustaleń oznacza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które obligują organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji prowadziło do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Wobec stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Pozostałe rozstrzygnięcia oparto na mocy art. 152 i art. 200 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego ewidentnie sprzecznego z treścią akt administracyjnych, 2. przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Wojewoda Mazowiecki naruszył interes prawny właścicieli nieruchomości graniczących z nieruchomością objętą inwestycją. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzono, że działki objęte inwestycją należą do inwestora, a inwestycja nie oddziaływuje w jakikolwiek sposób na inne działki. Nadto wskazano, iż ekrany akustyczne będą usytuowane na działkach objętych inwestycją, a nie "w niewielkiej od nich odległości" i nie będą usytuowane także na granicy działek. W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Miasto uznało, że Wojewoda zbadał wpływ projektowanych ekranów akustycznych na analizowany obszar. Odniósł się przy tym do opinii rzeczoznawcy budowlanego, z której wynika, że zarówno po stronie północnej jak i wschodniej do analizowanego obszaru, ekrany te nie stwarzają żadnego zacieniania, a nadto, że z ich strony nie wystąpią żadne ograniczenia nasłonecznienia. Jak stwierdził autor kasacji, potrzeba ich wykonania stanowi wyłącznie dobrą wolę inwestora, zapewnienia dodatkowego komfortu sąsiednim nieruchomości wobec bliskości szkoły i drogi dojazdowej do hali sportowej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył M. S., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie Miasta na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wskazał na bezzasadność podniesionych w kasacji zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Analizując dyspozycje zawarte w art. 183 § 2 P.p.s.a. podkreślić trzeba, iż Miasto Stołeczne Warszawa jest inwestorem zamierzenia budowlanego, objętego decyzją kontrolowaną w przedmiotowym postępowaniu. Nie budziło wątpliwości w sprawie, iż podmiotowi temu przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym i sądowym, właśnie z uwagi na ten fakt. Oznacza to zatem, iż pomimo że podmiot ten nie wniósł skargi do sądu, to jego status w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynikał z art. 33 § 1 P.p.s.a., a więc jest on uczestnikiem postępowania na prawach strony, którego udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zapewniony od chwili wszczęcia tegoż postępowania. Tym samym wydanie przez Sąd pierwszej instancji postanowienia w dniu 6 października 2010 r., tak jak i wniosek Miasta o dopuszczenie go do udziału w sprawie wobec faktu, iż Miasto miało status strony postępowania było zbędne. Uchybienie powyższe pozostaje jednak bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia był udział pełnomocników Miasta w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Stwierdzić należy, iż wobec odroczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozprawy wyznaczonej na dzień 6 października 2010 r. i zawiadomienie o nowym terminie pełnomocnika Miasta radcy prawnego A. W. – B., to tym samym został inwestorowi zapewniony udział w niniejszym postępowaniu i nie naruszono stronie skarżącej kasacyjnie jej uprawnień procesowych, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Konkludując powyższą analizę i nie dostrzegając również wystąpienia innych przesłanek z art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie doszło do nieważności postępowania, o jakiej mowa we wskazanej wyżej normie i ograniczył się do oceny powołanych we wniesionej kasacji podstaw. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a wniesioną skargę kasacyjną za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uchybienie tej normie skarżące Miasto upatruje w sprzeczności przyjętego stanu faktycznego ze stanem wynikającym z akt sprawy. Powyższy zarzut wiąże się z kolejnym zarzutem kasacji dotyczącym naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to zarzut również nie zasługiwał na uwzględnienie. Zaistniały w przedmiotowej sprawie problem polegał na tym, iż w ocenie Sądu pierwszej instancji, brak jest w aktach administracyjnych ustaleń umożliwiających dokonanie oceny, czy planowana inwestycja oddziaływuje potencjalnie, czy też nie na sąsiednie nieruchomości. Kluczowe dla oceny powstałego w sprawie problemu pozostaje stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż nie można "bez szczegółowych wyjaśnień kwestii objętych wątpliwościami organu II instancji, zawartych w uzasadnieniu decyzji uchylającej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, w tym kwestii ciągu ekranów, twierdzić, że usytuowanie w niewielkiej odległości od granicy skarżących ekrany o wysokości ponad 3 m nie mogą wpłynąć na ograniczenie zagospodarowania działek skarżących". Z tego stanowiska wynikają dwie konkluzje. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom autorki kasacji, Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że Wojewoda Mazowiecki naruszył interes prawny właścicieli nieruchomości graniczących z przedmiotową inwestycją. Wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził jedynie brak dokonania w kontrolowanej w sprawie decyzji ustaleń, które doprowadziły w konsekwencji organ odwoławczy do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Po drugie, uwzględnić należało także, specyfikę procesową okoliczności wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji. Jest to bowiem tzw. decyzja autokontrola, wydana w trybie art. 54 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając skargę inwestora, organ odwoławczy odstąpił w całości od wcześniej formułowanych opinii o konieczności szerszego określenia, niż tylko w granicach działki inwestora, obszaru oddziaływania projektowanego obiektu. Dla dokonania jednak takiej zmiany oceny okoliczności sprawy słusznie Sąd pierwszej instancji domagał się przedstawienia przez organ szczegółowych wyjaśnień tym bardziej, że w wyniku zmiany tego stanowiska właściciele sąsiednich nieruchomości zostaną pozbawieni możliwości weryfikacji wydanego pozwolenia na budowę. Takiej analizy zabrakło w kontrolowanej decyzji, co Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie dostrzegł, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12).