II OSK 2261/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 243/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z/s w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Stowarzyszenia A. z/s w Ś. na rzecz B.P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 355/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia Ekologicznego Przyjaciół Ziemi Nadnoteckiej z siedzibą w Kaczorach stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 3 marca 2009 r. w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu I instancji, organ błędnie uznał pismo Stowarzyszenia z dnia 8 września 2008 r. za odwołanie od decyzji Wójta Gminy Niechanowo z dnia 22 sierpnia 2008 r. Sąd I instancji wskazał, że dla skuteczności niniejszego pisma niezbędnym było podpisanie go przez wszystkich członków zarządu Stowarzyszenia. Tymczasem pod przedmiotowym pismem widnieją dwa podpisy, w tym jeden nieczytelny. Sąd I instancji wskazał, iż brak podpisu skutkować musi podjęciem przez organ działań zmierzających do uzupełnienia braków formalnych odwołania - w trybie i terminie przewidzianym w k.p.a. – i po ponownym zastosowaniu przez organ I instancji art. 132 § 1 k.p.a., możliwym będzie merytoryczne zbadanie odwołania przez organ II instancji. Pismem z dnia 29 grudnia 2009 r., Kolegium wezwało Stowarzyszenie, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braku formalnego poprzez podpisanie odwołania przez wszystkich członków zarządu Stowarzyszenia. W odpowiedzi Stowarzyszenie przesłało pismo przewodnie, wskazujące na załączenie poprawnie podpisanego odwołania. Do przedmiotowego pisma załączono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 3 marca 2009 r. Decyzją z dnia 20 stycznia 2010 r. organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych w zakreślonym terminie, co uniemożliwia prowadzenie postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie. Podniosło, że pomimo wysłania do organu pisma podpisanego jako skarga, w rzeczywistości stanowiło ono odwołanie. Stowarzyszenie wskazało, że wystarczającym jest, że z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji. Ponadto Kolegium powinno było, zdaniem skarżącego, ponownie wezwać Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uznał, że działania podjęte przez organ odwoławczy, po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 23 września 2009 r., uznać można za spełnienie wytycznych wyroku tylko w sposób pozorny, bez dążenia do doprowadzenia do tego, żeby możliwe było nadanie biegu sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 128 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a., a także zasady ogólne postępowania administracyjnego: art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Sąd I instancji pokreślił, że Stowarzyszenie przesłało do organu odwoławczego pismo przewodnie oraz pismo zatytułowane "skarga". W ocenie Sądu I instancji, nie bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji jest też to, że w sprawie nie chodziło o przesłanie odwołania po raz pierwszy, bądź "nowego" odwołania, bo "odwołanie" od decyzji organu I instancji zostało wcześniej wniesione, tylko nie zawierało wymaganych podpisów. Zatem organ odwoławczy, na etapie ponownego rozpoznawania sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2009 r. dysponował trzema pismami, które łącznie powinien był zinterpretować: "odwołaniem" opatrzonym datą 8 września 2008 r. wniesionym przed wydaniem powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu; pismem z dnia 5 stycznia 2010 r. wskazującym na przesłanie odwołania podpisanego zgodnie z wymogami prawa i załączoną do niego "skargą", podpisaną przez wszystkich członków zarządu Stowarzyszenia. Zdaniem Sądu I instancji, w danym stanie faktycznym, ustalając treść oświadczenia woli Stowarzyszenia, odpowiadającego na wezwanie organu odwoławczego, zgodnie z wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, należało wziąć pod uwagę wszystkie trzy pisma. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że Stowarzyszenie nadało pismo, odpowiadające na przedmiotowe wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, w dniu doręczenia wezwania. Zatem nawet ramy wyznaczonego Stowarzyszeniu terminu na odpowiedź, pozostawiały organowi odwoławczemu możliwość wyjaśnienia, dlaczego strona odwołująca załączyła do pisma zapowiadającego przesłanie odwołania – pismo zatytułowane "skarga." Zresztą, zakreślony termin 7 dni wiązał wyłącznie stronę, a nie organ. Sąd I instancji podkreślił, że norma zawarta w art. 64 § 2 k.p.a. nie ma charakteru jednorazowego i ostatecznego do przywołania strony do usunięcia naruszenia prawa pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej intencji Stowarzyszenia, uchybiając nakazom zawartym w art. 64 § 2 k.p.a. i wymogom określonym w art. 9 oraz art. 10 k.p.a., a tym samym naruszając zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa - art. 8 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.P. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskutek uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, mimo że nie została ona wydana z naruszeniem prawa. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 63 § 3 w związku z art. 64 § 2 k.p.a., a to poprzez przyjęcie, że w przypadku braku formalnego odwołania organ ma obowiązek badać jego treść merytoryczną, a złożenie przez Stowarzyszenie odpisu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podpisanej przez członków Stowarzyszenia powinno być uznane za uzupełnienie braku formalnego odwołania w postaci braków podpisu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, będąc na mocy art. 153 p.p.s.a. związane wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r., zobowiązane było wezwać Stowarzyszenie do uzupełnienia braków odwołania od decyzji Wójta Gminy Niechanowo z dnia 22 sierpnia 2008 r. Stowarzyszenie było więc świadome, że złożone pierwotnie odwołanie jest wadliwie podpisane. Nie ulega też wątpliwości, że organ odwoławczy wytyczne powołanego wyroku wykonał. Zasadnicze znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia ma zatem odpowiedź na pytanie, czy sposób w jaki Stowarzyszenie odpowiedziało na skierowane do niego wezwanie można było uznać za uzupełnienie braków odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest błędne. Zasadą jest w postępowaniu administracyjnym (podobnie jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym), że strona, która składa pismo zobowiązana jest je w prawidłowy sposób podpisać (art. 63 § 3 k.p.a.), a braki w tym zakresie uniemożliwiają nadanie pismu biegu. Jeżeli pismo nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Brak podpisu pod złożonym pismem nie oznacza jednak, że strona nie ma innej możliwości jak tylko własnoręcznie złożyć podpis, bowiem równoznaczne z podpisaniem pisma jest nadesłanie jego podpisanego odpisu. Warunkiem jest jednak żeby pismo to było odpisem, jednobrzmiącą kopią, a nie pismem nowym. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie, w odpowiedzi na wezwanie Kolegium złożyło odpis skargi, którego nie sposób uznać za odpis odwołania - jest to pismo o innej treści, nie tylko innym tytule. Słuszność ma Sąd I instancji podkreślając, że decydujące znaczenie ma treść pisma, a nie jego tytuł, ale okoliczność ta nie mogła mieć znaczenia dla oceny skuteczności uzupełnienia braków formalnych przez Stowarzyszenie, skoro wezwanie dotyczyło uzupełnienia braków formalnych podania, a nie uzupełnienia treści podania. Oznacza to, że nawet jeśli uznać złożoną skargę za uzupełnienie odwołania czy też jego rozwinięcie, to nadal mamy do czynienia z niepodpisanym odwołaniem i nieuzupełnionym brakiem odwołania. To z kolei uniemożliwiało organowi merytoryczne rozpoznanie tego pisma. Warto również zauważyć, że bez znaczenia jest dzień, w którym Stowarzyszenie nadesłało pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania, skoro konieczność i sposób uzupełnienia tychże braków były znane Stowarzyszeniu nie tylko z wezwania, ale również z wyroku Sądu I instancji z dnia 23 września 2009 r. Jak wskazano wyżej, co do zasady skutkiem nieuzupełnienia braków podania jest pozostawienie go bez rozpoznania. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zakończone zostało umorzeniem postępowania odwoławczego. Było to rozstrzygnięcie prawidłowe, bowiem postępowanie przed organem odwoławczym już się toczyło, zostało błędnie wszczęte i prowadzone, czego skutkiem był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2009 r. Z tych też względów uzasadnionymi okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji błędnie uchylił zaskarżoną decyzję. Z tych samych przyczyn uznać należało, że Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli zastosowania przez organ odwoławczy przepisów art. 63 § 3 w związku z art. 64 § 2 k.p.a., z tym, że zarzut ten został błędne sformułowany – cytowane przepisy są przepisami prawa procesowego, a nie prawa materialnego. Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.