VII SA/Wa 919/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. B., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę przedsięwzięcia "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...] [...] wieża telekomunikacyjna kontenery, przyłącze energetyczne na działce nr [...] w I.". W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, wyrażonej przepisem art. 16 K.p.a., dlatego może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie orzeka, co do istoty sprawy, rozstrzygniętej w zaskarżonej decyzji, lecz orzeka, jako organ kasacyjny. W związku z tym, rozstrzygnięcie to dotyczy wyłącznie nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem lub odmowy stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznaje się sytuacje, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], na żądanie strony wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] listopada 2002r., nr [...]. W trakcie postępowania nieważnościowego zwrócono się do stron postępowania: Inwestora – P. Sp. z o.o., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., Wójta Gminy I. o wypożyczenie do wglądu dziennika budowy przedmiotowej inwestycji w celu sprawdzenia, kiedy dokładnie 1 rozpoczęto budowę przedmiotowej stacji bazowej. W odpowiedzi wszystkie strony odpowiedziały, iż nie są w posiadaniu przedmiotowego dziennika budowy. Inwestor jedynie przekazał kserokopię zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji z dnia [...] czerwca 2003 r., zatem po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Akta sprawy zawierają wszelką niezbędną dokumentację techniczną, ekspertyzy, opinie i uzgodnienia. Przeprowadzona analiza dokumentów formalno - prawnych nie wykazała żadnych uchybień, które można by uznać za rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do zarzutów J. B., podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności, organ wskazał, że niezgodność dat pomiędzy złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, który został złożony w Urzędzie Gminy I. w dniu [...] listopada 2002 r. a zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, które wyszło w dniu [...] listopada 2002 r., jest ewidentną pomyłką pisarską, gdyż [...] listopad 2002 r. przypadał w sobotę. Załączone do akt sprawy ogłoszenie/komunikat o wymianie masztu telefonii komórkowej było konsekwencją wydania w dniu [...] października 2002 r. decyzji WZiZT. Organ stwierdził, że wobec braku możliwości uzyskania dowodów nie jest w stanie stwierdzić, czy roboty budowlane rozpoczęto wcześniej niż decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Także dokładna analiza akt sprawy nie okazała żadnych naruszeń prawa uzasadniających istnienie w zaskarżonej decyzji wad, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...]. Samo przypuszczenie, niepoparte żadnymi dowodami, jest niewystarczające. Oceniając, zatem sprawę pod kątem okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. stwierdził, iż brak jest przesłanek upoważniających organ do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. złożył J. B. Zarzucił organowi, że ten nie dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, np. wypisu z rejestru gruntów, na okoliczność faktu, czy w dacie wydania pozwolenia na budowę istniała działka [...], czy też [...]. Wskazał, iż chodzi o nieścisłości, co do dokumentacji, dla jakiej działki zostały wydane WZiZT. J. B. stwierdził także, że nie do przyjęcia jest twierdzenie organu, że wobec braku dokumentów, a przede wszystkim dziennika budowy, nie może stwierdzić, kiedy rozpoczęto budowę. W jego ocenie, wystarczy tylko porównać daty pomiędzy zawiadomieniem o rozbudowie stacji w 2002 r., żeby oczywistym było, iż wieża telefoniczna wybudowana była przed 2002 r., a do roku 2002, nie było wydzielonej geodezyjnie działki [...]. Dodał również, że nic nie stoi na przeszkodzie, skoro akta sprawy zawierają wszelką niezbędną dokumentację techniczną, ekspertyzy, opinie uzgodnienia, aby ustalić, czy w 2002 r. wydano pozwolenia na budowę, czy też była to legalizacja już zakończonej budowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozbieżność pomiędzy datą złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ([...].11.2002r.), a zawiadomieniem organu o wszczęciu na wniosek P. Sp. z o.o. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę sieci telefonii komórkowej (pismo z dnia [...].11.2002 r., znak: [...], stanowi ewidentną omyłkę pisarską. Powyższe potwierdza pismo Urzędu Gminy I. z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], z którego wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania miało być datowane na dzień [...] listopada 2002 r. Organ wskazał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają prostowanie oczywistych omyłek pisarskich jedynie w treści takich aktów jak decyzje i postanowienia, co wynika z przepisu art. 113 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. Nie jest, więc możliwe prostowanie omyłek w innych pismach i dokumentach sporządzanych przez organ w toku postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że kwestionowany przez wnioskodawcę fakt opublikowania w krakowskim wydaniu Gazety Wyborczej komunikatu prasowego z dnia [...] listopada 2002 r., wynika z treści przywołanego w nim przepisu art. 19 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.). Stosownie do powołanego wyżej przepisu art. 19 ust. 2 pkt 4 organy administracji są obowiązane udostępnić każdemu informację o środowisku i jego ochronie znajdujące się w ich posiadaniu. Udostępnieniu temu podlegają m.in. wnioski o wydanie decyzji i decyzje, o których mowa w art. 46 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, tj. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 46 ust. 4 pkt 1). Organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że stanowiło to konsekwencję wydania w omawianej sprawie decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] października 2002 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...] we wsi I. na działce nr [...]. Organ stwierdził ponadto, że inwestor prawidłowo złożył wniosek o wydanie pozwolenia, do którego załączył tytuł prawny do nieruchomości objętej planowaną inwestycją - w tym przypadku umowa dzierżawy z dnia [...] czerwca 2001 r. uzupełniona aneksem nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Przedmiotowy aneks prostuje błędnie podany numer działki w umowie dzierżawy ([...]) na prawidłowy nr [...], który jest objęty kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Tak, więc zarzut wnioskodawcy, że dokumenty sporządzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji dotyczą działki nr [...], a nie jak być powinno działki [...], jest bezzasadny. Podniósł również, że decyzja Wójta Gminy I. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], została wydana w okresie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2002 r, nr [...]. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wójta Gminy I. z dnia [...] listopada 2002 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., tj. została wydana przez właściwy organ, oparta jest na właściwej podstawie prawnej i nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną, była wykonalna w dniu jej wydania, a w przypadku jej wykonania nie wywołałyby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Pozostałe zarzuty zawarte we wniosku - brak udziału w postępowaniu oraz wydanie decyzji przez osobę podlegającą wyłączeniu, stanowią przesłanki wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 3 i 4 K.p.a.). Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Wskazał, że naruszenie prawa materialnego, polegało na nie wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności, a to konkretnej daty, w jakiej prawomocnie dokonano podziału działki nr [...] i powstała nowa działka o nr [...]. Zdaniem strony, w okolicznościach sprawy, działka [...] jeśli nawet została wydzielona, to stało się to znacznie później niż została wydana decyzja pierwszej instancji, nie jest to więc oczywista omyłka lecz rzeczywisty stan faktyczny sprawy. Samo sprostowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie ma znaczenia w tej sprawie, znaczenie ma to, że nie wyjaśniono istotnego faktu a mianowicie czy w ogóle doszło do wyodrębnienia działki nr [...] i w jakim czasie. Okolicznością budzącą uzasadnione wątpliwości jest także, w opinii skarżącego to, że w postępowaniu wszystkie dokumenty wydane są dla działki [...]. Dokonane, więc sprostowanie oznaczenia działki w ogłoszeniu prasowym z 2002 r, niepotwierdzone niczym poza wyjaśnieniem Wójta, nie jest dowodem na fakt, że już w 2002 r. istniała prawomocnie wydzielona działka [...]. Ponadto w pierwszej instancji orzekał Wójt będący małżonkiem właścicielki działki [...], a także ewentualnie [...], co również jest okolicznością przemawiającą za stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszym postępowaniu obowiązkiem organów nadzoru było ustalenie czy decyzja Wójta Gminy I. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę przedsięwzięcia "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...] [...] wieża telekomunikacyjna kontenery, przyłącze energetyczne na działce nr [...] w I." dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a. W świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Dlatego też realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej w tym względzie decyzji, nawet, jeżeli nie została wykonana całość tych robót, uniemożliwia uwzględnienie zgłoszonego wniosku, co wynika także jednoznacznie z zapisu art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, zgodnie, z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1164/98). W konsekwencji, więc oczywistym winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem robót budowlanych. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwo od tej zasady określają przepisy art. 29-31. Pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem administracyjnym, kończącym postępowanie toczące się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, które ma na celu zbadanie, czy projektowana inwestycja nie będzie naruszała takich wartości jak np.: ochrona środowiska, krajobrazu, bezpieczeństwo, ochrona dóbr kultury oraz prawa osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, w myśl, którego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte (nawet, jeśli nie została wykonana całość tych robót), brak jest podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i winno w tym zakresie, z mocy art. 105 § 1 K.p.a., ulec umorzeniu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lipca 1998 r, IV SA 1454/96, LEX nr 45731, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 października 1998 r, IV SA 1860/96, LEX nr 43753, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r, II OSK 910/05, LEX nr 188797, wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2000 r., IV SA 1164/98, LEX nr 53387, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 1349/05, LEX nr 196268). Zatem wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę po rozpoczęciu realizacji inwestycji nie miałoby żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego i decyzja taka, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa kwalifikuje się z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia jej nieważności. Niewątpliwie istotną kwestią w niniejszej sprawie jest dokładne ustalenie, w jakiej dacie inwestor rozpoczął budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W tym celu organ pierwszej instancji chciał prawidłowo przeprowadzić dowód z dziennika budowy. Zwrócił się, zatem do stron postępowania o jego wypożyczenie. Strony dziennika budowy nie przedstawiły, a jedynie zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2003 r. o zakończeniu budowy. Wobec braku możliwości przeprowadzenia dowodów organ pierwszej instancji stwierdził, że nie jest w stanie stwierdzić, czy roboty budowlane rozpoczęto wcześniej niż decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Natomiast organ drugiej instancji nie podjął nawet próby wyjaśnienia, kiedy rozpoczęto prace budowlane, a jedynie wyjaśnił rozbieżności między datą złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ([...].11.2002 r.), a zawiadomieniem organu o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę sieci telefonii komórkowej ([...].11.2002 r.) i odniósł się do daty opublikowana komunikatu prasowego ([...].11.2002 r.) oraz ocenił pod względem zgodności z prawem wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę wraz z załączonymi dokumentami. Nie odniósł się również do zarzutów odwołania dotyczących braku dziennika budowy oraz daty rozpoczęcia budowy. Tym samym stwierdzić należy, że organ w zaskarżonej decyzji naruszył zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 K.p.a), bowiem nie wyjaśnił należycie sprawy. Organ administracji publicznej w postępowaniu nadzorczym, podobnie jak i zwykłym, nie otrzymuje obrazu stanu faktycznego w postaci gotowej, lecz musi go sam ustalić w drodze postępowania dowodowego. Zakres niniejszego postępowania wyznaczają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w postępowaniu zwykłym w powiązaniu z art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie nieodzowne jest ustalenie czy badana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wójta I. z dnia [...] listopada 2002 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej została wydana po wszczęciu prac budowlanych, czy też w okolicznościach, kiedy takie pracy nie były w ogóle prowadzone. Podstawowym dowodem, który by potwierdzał powyższą okoliczność powinien być dziennik budowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponieważ strony nie udostępniły organom nadzory powyższego dowodu, to obowiązkiem organów było dopuścić inne dowody na powyższą okoliczność. Organy nadzoru powinny były zastosować art. 75 § 1 K.p.a., z którego wynika, że Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny". Obowiązkiem, zatem tych organów było wyjaśnienie okoliczności daty rozpoczęcia budowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej w oparciu o wszelkie możliwe dowody, np. jak dowód z zeznań świadków w osobach mieszkańców Iwanowic Dworskich oraz osób wykonujących prace budowlane przy przedmiotowej stacji, w tym również kierownika budowy oraz przedstawicieli inwestora. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy obu instancji uchybiły przepisom postępowania, nie wyjaśniając należycie sprawy, w istotnym stopniu mającym wpływ na jej wynik. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wziąć pod uwagę wskazówki zawarte w uzasadnieniu oraz przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie czy prace budowlane przy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...] na działce nr [...] w I. zostały rozpoczęte przed wydaniem decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...]. Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżącego, że badaną decyzję wydał piastun organu, który był mężem strony, tj. właścicielki działki, na której posadowiono przedmiotową stację, to zarzut ten nie stanowi przesłanki nieważności z art. 156 § 1 K.p.a., lecz podstawę do wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt. 3 K.p.a., a zatem nie ma znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 p.p.s.a.