II OZ 639/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska po rozpoznaniu dnia 26 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 857/10 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniosek W. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej przez niego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest, zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko tych aktów lub czynności, które podlegają takiemu wykonaniu, a decyzja o warunkach zabudowy przymiotu takiego nie posiada. Nie powoduje ona bowiem powstania po stronie osoby, do której jest skierowana żadnych uprawnień ani obowiązków. Pogląd ten, jak zauważył Sąd I instancji, ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zażalenie na to postanowienie wniósł W. S., domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w jego ocenie pogląd o niewykonalności decyzji o warunkach zabudowy jest błędny, bowiem wydanie takiej decyzji daje inwestorowi możliwość wszczęcia procesu zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę, a to może spowodować wykluczenie żalącego się z kręgu osób uprawnionych działania w sprawie jako jej strona. Zdaniem W. S. rozbudowa obiektu spowoduje zarówno powstanie znacznej szkody – poprzez obciążenie skarżącego kosztami przywrócenia stanu poprzedniego – jak i trudnych do odwrócenia skutków, w postaci spadku wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem ochrony tymczasowej, jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje zgodność, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. Decyzja ta stwierdza bowiem istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego. Nie wywołuje ona skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona bowiem po stronie skarżącego żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych. Także Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 20.12.2007 r. o sygn. P 37/06 (OTK-A 2007/11/160), uznał, że decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. W związku z powyższym nie może w stosunku do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 P.p.s.a. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym postanowieniu decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych, tym samym nie może ona powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem pomimo tego, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę, to decyzja taka nie może powodować skutków o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Obawa skarżącego, że wykonanie decyzji spowodować może rozpoczęcie inwestycji przed rozstrzygnięciem przez Sąd zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy, jest jedynie potencjalną możliwością zachowania się inwestora, nie może być natomiast oceniona jako realne niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji