II OSK 154/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1430/10 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Naczelnik Powiatu w Białymstoku aktem własności ziemi nr [...] z [...] stycznia 1975 r. stwierdził, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250) C. S. z mocy prawa stał się właścicielem nieruchomości oznaczonej działkami ew. nr [...], [...], 165/1 o łącznej pow. [...] ha, położonej w B. Wnioskiem z 19 stycznia 2010 r. (uzupełnionym 23 marca 2010 r.) J. F. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. aktu własności ziemi w części dotyczącej działki ew. nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu wskazano, że C. S. nie był rolnikiem ani samoistnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, które stanowiło własność i było w samoistnym posiadaniu jego rodziców W. i M. S. (naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa). Decyzją z [...] marca 2010 r. Wojewoda Podlaski umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 63 ust 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. F. zarzucając naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. wskazując na wady prawne, jakimi dotknięty jest przedmiotowy akt własności ziemi. Decyzją z [...] lipca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z 25 marca 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku J. F. o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. W uzasadnieniu wskazał, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów powołanej ustawy nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. W skardze na powyższą decyzję J. F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji zarzucając: – bezzasadne zastosowanie art. 63 ust 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do decyzji nieostatecznej jaką jest kwestionowany akt własności ziemi, gdyż nie został on doręczony właścicielom gospodarstwa rolnego W. i M. S.; – naruszenie art. 234 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy sądowi sprawy do rozpoznania zgodnie z wymogami art. 4 zdanie 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81); – bezzasadne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe; – naruszenie art. 140 w związku z art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniesiono w niej, że akt własności ziemi stał się ostateczny gdyż doręczono go C. S., a ten nie wniósł do niego zastrzeżeń. Natomiast wznowienie postępowania w niniejszej sprawie było możliwe do dnia 1 stycznia 1992 r. Jednoznaczne brzmienie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa powoduje, że organy administracji publicznej od dnia 1 stycznia 1992 r. nie mogą zajmować się oceną legalności decyzji uwłaszczeniowych i obowiązane są umarzać postępowanie wszczęte w tych sprawach bez względu na podnoszone przez stronę zarzuty. W piśmie procesowym z 2 października 2010 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi. Dodatkowo na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. wyjaśnił, że działka ew. nr [...] jest w chwili obecnej w posiadaniu skarżącej, której jest właścicielem jako spadkobierczyni po C. S. i rodzicach W. i M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1430/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż od kwestionowanego aktu własności ziemi nie wniesiono odwołania, a zatem stał się ostateczny z dniem 22 lutego 1975 r., co zostało stwierdzone przez organ administracji dnia 1 października 1975 r. Podstawą wydania aktu własności ziemi były przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Ustawa ta została uchylona na podstawie art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. z tym, że pozostała w mocy nabyta na jej podstawie własność nieruchomości oraz związane z tym nabyciem skutki prawne określone w art. 5, 6 i 8-11 ustawy. Z unormowań zawartych w art. 4 i 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r., wynika, że do właściwości sądów przeszły sprawy dotyczące uwłaszczeń, w których nie było wszczęte do dnia 6 kwietnia 1982 r. postępowanie administracyjne, sprawy w których postępowanie takie nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną i sprawy w których ostateczne decyzje administracyjne zostały wzruszone w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co doprowadziło do potrzeby ponownego rozpoznania sprawy. Jednakże art. 8 § 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. został skreślony z dniem 1 stycznia 1992 r. przez art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i spraw takich już nie przekazuję się do Sądu celem ich rozpoznania (bezzasadność drugiego zarzutu skargi). Zatem po wejściu w życie art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Sąd jest związany decyzją administracyjną – aktem własności ziemi, jeżeli została ona uznana przez właściwy organ administracji za ostateczną. To związanie oznacza związanie co do osoby właściciela, obszaru nieruchomości, przebiegu granic, ale także zakresu prawa własności (por. wyrok Sądu Najwyższego z 5 marca 2003 r., sygn. III CKN 962/00). W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że merytoryczne rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi nie jest możliwe, gdyż przepisy art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowią, że od dnia 1 stycznia 1992 r. (data wejścia w życie ustawy) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250) nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. Podkreślić przy tym należy, że przytoczone powyżej wyłączenie prawne – w zakresie stosowania przepisów k.p.a. – odnosi się do wszystkich decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w tym również do kwestionowanej przez skarżącej decyzji ostatecznej – Aktu Własności Ziemi nr [...] z [...] stycznia 1975 r. wydanej przez Naczelnika Powiatu w Białymstoku. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie ma zastosowania. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, na gruncie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zgodnie z którym: z woli ustawodawcy trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszania ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie, skutkowałyby stosowaniem tych trybów (vide np. wyrok NSA z 11 września 1998 r., sygn. akt II SA 627/98, Lex nr 41779, wyrok NSA z 13 maja 1999 r., sygn. akt II SA 569/99, Lex nr 46213). Zgodzić należy się również z poglądem tego Sądu wyrażonym w ww. wyrokach, że art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zawiera zakaz prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawach uprzednio unormowanych przepisami ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie których wydane były rozstrzygnięcia zwane aktami własności ziemi. Powyższe oznacza, że niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym, ponieważ w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji (aktu własności ziemi) w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a., tj. w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji. Z tych też względów nieuzasadnione jest twierdzenie skarżących, że w rozpatrywanej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który zawiera podstawę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Organy orzekające w sprawie były zobligowane, bez oceny kwestii prawidłowości wydanej decyzji (aktu własności ziemi), umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie. Dlatego też, podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia art. 105 § 1 w związku z art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. należy uznać za chybione, a rozstrzygnięcie organu za prawidłowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. J. F. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. wskutek niewłaściwego zastosowania. Orzeczenia nie dotyczą ostatecznej decyzji. Akt własności zmieni nr [...] Naczelnika Powiatu w Białymstoku, stwierdzający, że C. S. jest właścicielem gospodarstwa rolnego położonego we wsi O. pow. B., składającego się z działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] o pow. [...] ha nie został doręczony w postępowaniu administracyjnym współwłaścicielom gospodarstwa rolnego, tj. M. i W. S. Tym samym decyzja jest nieważna ponieważ powoduje pozbawienie jej (jedynej spadkobierczyni M. i W. S.) własności tego gospodarstwa rolnego. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, 2) zasądzenie kosztów sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) "Do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji". Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że akt własności ziemi z [...] stycznia 1975 r. nr [...] stał się ostateczny. Przymiot ostateczności decyzji regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja nabywa przymiot ostateczności jeżeli nie służy od niej odwołanie. W sprawie nie ulega wątpliwości, że od decyzji nie zostało wniesione odwołanie. Po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, decyzja nabywa przymiot ostateczności. Nie jest zasadny zarzut wadliwego zastosowania art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyprowadzony z niedoręczenia decyzji M. i W. S. W razie wielości stron doręczenie decyzji jednej stronie ma skutek prawny wejścia decyzji do obrotu prawnego oraz dla obliczenia terminu do złożenia odwołania. Naruszenie przepisów prawa o doręczeniu decyzji wszystkim stronom nie wywołuje skutku prawnego pozbawienia przymiotu ostateczności decyzji administracyjnej. Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa jest wadliwością procesową pozbawienia udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.