II SA/Rz 777/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Jerzy Solarski /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi D.B., M.B. oraz P.B. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) na rzecz skarżących D.B., M.B. i P.B. /solidarnie/ kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej WINB, na podstawie art. 138 §1 pkt 3 kpa, po rozpatrzeniu odwołania D.(B.), M. i P.B. oraz G. i A.S., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na ułożeniu chodnika z kostki brukowej na działce nr ewid. 596/6, stanowiącego dojście do budynku mieszkalnego R.C. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z orzecznictwa sądowego wynika, że wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną i nie mający interesu prawnego prowadzi do wydania przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. "Interes prawny" oznacza przyznane danemu podmiotowi przez prawo materialne uprawnienia lub obowiązku podlegającego ochronie w trybie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę stronami są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu za strony postępowania w sprawie samowoli budowlanej należy uznać te same podmioty. WINB uznał, że przebudowa dojścia do budynku mieszkalnego R.C. nie naruszyła interesu prawnego odwołujących się. W postępowaniu dotyczącym budowy chodnika dojściowego do budynku mieszkalnego G. i A.S. nie uczestniczyli, gdyż organ I instancji nie uznał ich za strony postępowania. Przedmiotowy chodnik znajduje się w odległości około 11 m od granicy działki nr 596/5, stanowiącej własność tych osób, a więc budowa chodnika nie oddziaływuje na tą działkę. Natomiast odległość skraju chodnika do działki D., M. i P.B. wynosi 4 m. Organ I instancji mylnie uznał tych odwołujących się za stronę postępowania, bowiem budowa chodnika nie odddziaływuje na ich działkę. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenie w zagospodarowaniu tego terenu. Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" należy odczytywać w ten sposób, że stronami postępowania również w sprawach dotyczących usuwania skutków samowoli budowlanej będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie chodnik będący dojściem do budynku w całości jest usytuowany na działce nr 596/6 będącej własnością R.C. Nie ma przepisów odrębnych o randze ustawowej, jak i rozporządzeń wykonawczych (przepisy techniczno-budowlane), które wiązałyby się z koniecznością ustalenia obszaru oddziaływania tego chodnika i wprowadzałyby związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego. Chodnik nie ma żadnego bezpośredniego negatywnego wpływu i szkodliwego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości i jest położony w odległości 4 i 11 m od działek odwołujących się. Skoro więc odwołującym się nie przysługuje status strony, postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Skargę na tą decyzje wnieśli D.B. oraz M. i P.B. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Naprowadzili, że organy od 4 lat nic nie robią w sprawie a wniosek z dnia [...]r. jest tak badany, jakby warunki określał sam inwestor, który samowolnie wykonał chodnik. Inwestor zawyżył teren o około 30-40 cm, co spowodowało przekierowanie wód opadowych na działkę skarżących. Wcześniej wody te odpływały przeciwnie do położenia działki skarżących zgodnie z naturalnym skłonem działek. Naruszony został § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r w sprawie warunków technicznych (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organy przez okres 4 lat nie przeprowadziły dowodu na tą okoliczność. Dokonane przez organ rozważania na temat braku interesu prawnego i obszaru oddziaływania obiektu są niepoważne, a powołane w uzasadnieniu decyzji powody umorzenia postępowania są abstrakcyjne, a nie rzetelną argumentacją. Zaskarżona decyzja jest pozornym działaniem, nie wykazuje elementów poprawności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny jest następujący: pismem z daty ,[...]. D., M. i P.B. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zobowiązanie właściciela działki nr 596/6 do dostosowania chodnika, dojazdu oraz odbojówki do poziomu gruntu ich nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia [...]. organ poinformował o terminie kontroli legalności wykonania robót budowlanych na przedmiotowej działce stanowiącej własność R.C., po czym w dniu [....]r. sporządził protokół z tej kontroli wraz materiałem fotograficznym. Kolejną czynnością organu było postanowienie z dnia [...]r. podjęte na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1995r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwane dalej Prawem budowlanym), nakładające na R.C. obowiązek przedłożenia szczegółowo wymienionych dokumentów. Pomimo przedłożenia przez zobowiązanego w dniu [...]r. żądanych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Dopiero na skutek różnorakich działań skarżących, decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 105 Kpa, umorzył postępowanie w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na ułożeniu kostki brukowej chodnika na działce nr 596/6 własności R.C., doręczając rozstrzygnięcie D., M. i P.B. W wyniku złożonego przez te osoby odwołania, WINB decyzją z dnia [...]., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, umorzył postępowanie odwoławcze; rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. Z przedstawionego stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa sprawa prowadzona była przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego dotyczące tzw. samowoli budowlanej. Sprawa ta jest więc jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej co oznacza, że w zakresie procedury zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.), w tym również przepis art. 28 Kpa, który zawiera definicję strony. Tak też stwierdził organ odwoławczy i cytując treść tego przepisu wywiódł, że w przypadku stwierdzenia w postępowaniu odwoławczym, iż osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną, postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu. Z poglądem takim należy się zgodzić, jednakże w stanie faktycznym sprawy, stanowisko organu odwoławczego jest błędne. Umarzając postępowanie odwoławcze WINB wskazał na przepis art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, a także na art. 3 pkt 20 tej ustawy i z unormowań tych wywiódł, że skoro w sprawie o pozwolenie na budowę bezpośredni sąsiedzi nie mieliby statusu strony, to również w sprawie samowoli budowlanej ich udział nie jest możliwy. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Unormowanie to wprowadzone zostało nowelą Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz.718), która weszła w życie 11 lipca 2003r. Jest to więc przepis szczególny w stosunku do art. 28 Kpa, gdyż zawęża krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. Jako lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa ma zastosowanie tylko w sprawach objętych jego dyspozycją, a więc dotyczących pozwolenia na budowę. Tymczasem w stanie faktycznym postępowanie nie dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę co oznacza, że art.28 ust.2 Prawa budowlanego w żadnym wypadku, per analogiam , nie może być stosowany w przedmiotowej sprawie. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w dalszych przepisach Prawa budowlanego, które podobnie jak w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, wprowadzają własne regulacje i jako przepisy szczególne wyłączają stosowanie art. 28 Kpa. Dotyczy to postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę na inny podmiot (art.40 ust.3 Prawa budowlanego) oraz postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 ust.7 Prawa budowlanego). Zatem konkluzja jest taka, że w postępowaniu dotyczącym tzw. samowoli budowlanej, krąg stron wyznacza przepis art. 28 Kpa. Ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, dlatego podlega uchyleniu, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.). Orzeczenie o kosztach (wpis od skargi) uzasadnia art. 200 tej ustawy.