VII SA/Wa 1184/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 15 stycznia 2007 r. (uzupełnionym w dniach 25 i 30 stycznia 2007 r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla J., M., P. K. na inwestycję pn. Budowa M. C. w miejscowości K., gm. Ś. na działkach nr [...], [...],[...], [...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna i wykonalna. Wniosek do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wniosła pismem z dnia 11 lutego 2009 r. (data wpływu do organu 23 lutego 2009 r.) E. Sp. z o.o. (dawniej E. Sp. z o.o.) z siedzibą w J. , zw. dalej Spółką, zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. art. 34 ust. 1 i 4 oraz art. 35 Prawa budowlanego, w zw. z § 3 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133, ze zm.) poprzez zatwierdzenie przedstawionego projektu budowlanego, mimo że nie spełniał on przewidzianych wskazanymi przepisami prawa wymagań co do formy i treści. Strona skarżąca podniosła, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany został sporządzony w taki sposób, że nie można określić jednoznacznie autora projektu ani stwierdzić, która z osób go przygotowujących sporządziła jego poszczególne części, a tym samym jaki jest zakres odpowiedzialności za przygotowanie i sprawdzenie projektu. Ponadto wskazano, że osoby, sporządzające projekt nie posiadały wymaganych prawem kwalifikacji. Strona skarżąca przytoczyła również inne zastrzeżenia w stosunku do projektu budowlanego, takie jak: brak kompletnego spisu zawartości, niekompletne dane geologiczne, brak określenia układu konstrukcyjnego obiektu, obciążeń, założeń do obliczeń konstrukcji i stateczności oraz zestawienia wyników tych obliczeń. Zarzucono także, że projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów formalnoprawnych i redakcyjnych określonych w przepisach ww. rozporządzenia, jak również, że wnioskodawcy nie przedstawili oświadczenia o wyrażeniu zgody przez właściciela działki nr [...], należącej do Gminy Ś., na budowę na niej urządzeń wodnych. Poza tym do wniosku o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, którego wykonanie lub użytkowanie może stwarzać poważne zagrożenie dla użytkowników, nie dołączono specjalistycznej opinii wydanej przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez właściwego ministra (art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Spółki umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem organu, pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Wnioskodawca zaś jest właścicielem lokalu użytkowego wyodrębnionego z budynku położonego na terenie działki o nr ew. [...] obrębu P. i współwłaścicielem części wspólnych tego budynku, a także współużytkownikiem wieczystym gruntu objętego granicami ww. działki, przy czym działka ta znajduje się w znacznej odległości od działek, na których zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja w innym obrębie ewidencyjnym. Zdaniem organu skarżący nie może więc wywodzić przymiotu strony ani z art. 28 k.p.a., ani z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest bowiem żadnym z podmiotów określonych w tym przepisie, tj. inwestorem bądź właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Organ podzielił zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. wskazania podkreślające, że obszar oddziaływania objętej nią inwestycji zamyka się w granicach działek objętych opracowaniem. W świetle powyższego Spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W związku z tym organ uznał, że zasadne jest na podstawie art. 105 k.p.a umorzenie wszczętego już postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] z przyczyn podmiotowych. Pismem z dnia 16 marca 2010 r. Spółka zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, podnosząc, że przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, na który została wydana przedmiotowa decyzja. Nie wyjaśniono natomiast na czym oparto przekonanie o pozostawaniu nieruchomości wnioskodawcy w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie strony odwołującej się organ I instancji, poza ustaleniem, że działka nr ew. [...] znajduje się w znacznej odległości od działek, na których zlokalizowana jest inwestycja, nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Z tego powodu powoływanie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na te ustalenia organu I instancji i wywodzenie z nich, iż skarżący nie może być uznany za stronę postępowania, zdaniem strony jest bezpodstawne. W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca podtrzymała w całości argumenty przytoczone we wniosku z dnia 11 lutego 2009 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...] marca 2010 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję wniosła Spółka zarzucając rażące naruszenie prawa tj.: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Spółka. nie jest stroną niniejszego postępowania oraz art. 34 ust. 1 i 4 oraz art. 35 tej ustawy w zw. z § 3-§ 8 powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu Spółka przytoczyła podnoszoną wcześniej argumentację i zgłaszane wcześniej zarzuty, nie wskazując jednak na żaden przepis prawa materialnego, który byłby podstawą do udziału Spółki w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Podstawową kwestią, którą należało w niniejszej sprawie rozpatrzyć, to kwestia legitymacji skarżącego jako strony postępowania administracyjnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Organy administracji odmówiły skarżącemu przymiotu strony, wobec czego umorzono wszczęte już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej można wszcząć na żądanie strony. W związku z tym, jeżeli jakiś podmiot składa żądanie przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, to organ nadzorczy w pierwszej kolejności zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. winien ustalić, czy taka osoba ma przymiot strony w takim postępowaniu. Ustalając krąg stron w postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny powinien przede wszystkim ustalić adresata decyzji oraz, zasadniczo podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem postępowania, nadto winien ustalić także, czy osoba, która żąda wszczęcia postępowania (a nie była wymieniona wśród adresatów decyzji) ma w tym interes prawny lub czy skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na powstanie obowiązku po stronie żądającego. Z tych względów, krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej, winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji wskazując na przepis, z którego wywodzi uprawnienie do udziału w sprawie. Z taką okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ jak wynika z akt sprawy, Spółka nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego, natomiast złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nie wskazała jednak na żaden przepis prawa materialnego, którego naruszenie w toku postępowania mogłoby wpłynąć na sposób zagospodarowania nieruchomości, do której Spółka posiada prawo. Organ nie mógł zatem ustosunkować się do podstaw żądania Spółki o jej udział w sprawie. Kwestia ta jest o tyle istotna, gdyż przy ustalaniu kręgu podmiotów w postępowaniu nieważnościowym na gruncie Prawa budowlanego, po zweryfikowaniu legitymacji wnioskodawcy w myśl art. 28 k.p.a., należy dokonać oceny w zakresie przewidzianym przez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna przesłanka powodująca stwierdzenie nieważności tej decyzji musi istnieć w dacie jej wydania. Badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega zatem zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym. Jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji wynikała legitymacja stron w postępowaniu zwyczajnym, a prawidłowość zastosowania tych właśnie przepisów podlega obecnie ocenie organu nadzoru, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak powiedziano wcześniej zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak szerokie określenie stron postępowania znajduje jednak swoje ograniczenie w przepisach prawa budowlanego. Przepisy te są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a więc zgodnie z zasadą, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, do ustalenia stron w postępowaniu dotyczącym prawa budowlanego stosuje się przepis art. 28 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kluczowe znaczenie dla ustalenia stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i postępowań nadzwyczajnych prowadzonych w stosunku do tego postępowania, ma zatem określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą przyjmuje się że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy odczytywać w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. W warunkach rozpoznawanej sprawy, organ administracji, oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację Spółki ocenił to, że swoje prawo wywodzi ona z odległego sąsiedztwa z planowaną inwestycją, a także faktu, iż nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego, który powodowałby naruszenie bądź ograniczenie jej praw lub obowiązków, albo też miał jakikolwiek wpływ na sposób zagospodarowania jej nieruchomości. Nieruchomości, których właścicielem jest skarżący nie znajdują się w bezpośredniej granicy z działkami, na których planowana była inwestycja. Od planowanej inwestycji dzielą je inne nieruchomości. Z powyższego wynika, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w bliskości inwestycji. Z tego względu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W tej sytuacji trudno uznać by inwestycja wpływała w ujemny sposób faktyczny czy prawny na działkę skarżącego, a to przesądza - jak prawidłowo to ocenił organ - o braku przymiotu strony. Wobec powyższego ocenić należało, że organ administracji prawidłowo uznał, że nieruchomości skarżącego nie tylko nie znajdują się w obszarze oddziaływania nieruchomości, ale i że wydane pozwolenie budowlane, nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia albo obowiązki Spółki, a tym samym prawidłowo odmówiły skarżącemu przymiotu strony umarzając wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Konsekwencją powyższych ustaleń było pominięcie argumentacji wnioskodawcy odnoszącej się do wad formalnych i materialnych decyzji, których organy nie miały podstaw badać w tym postępowaniu, ze względu na brak podmiotu legitymowanego do zgłoszenia takiego żądania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.